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 　“招拍掛”十年：土地財(cái)政從狂熱到冷靜

　　2004年3月，國(guó)土資源部、監(jiān)察部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于繼續(xù)開展經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》(即“71號(hào)令”)，要求在2004年8月31日之前，各地不得以協(xié)議方式出讓經(jīng)營(yíng)性用地。從2004年8月31日起，所有經(jīng)營(yíng)性土地一律以招標(biāo)、拍賣、掛牌等市場(chǎng)化方式公開競(jìng)價(jià)出讓。這被稱為“8·31大限”。

　　“8·31大限”是土地交易市場(chǎng)化改革的重要節(jié)點(diǎn)。梳理我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展史，這一事件的意義幾乎等同于房改，并被認(rèn)為是開啟樓市“黃金十年”的一把鑰匙。

　　如今距離“8·31大限”已整整十年，這期間，中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)經(jīng)歷了飛速發(fā)展，房地產(chǎn)業(yè)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)。但在招拍掛制度下，高地價(jià)、土地財(cái)政等問題成為樓市頑疾。現(xiàn)在該如何解決房地產(chǎn)市場(chǎng)面臨的困局呢?

　　8月20日，位于北京市西城區(qū)的華嘉胡同地塊迎來現(xiàn)場(chǎng)拍賣。經(jīng)過長(zhǎng)達(dá)193輪競(jìng)價(jià)之后，這宗地塊被華融以總代價(jià)74.6億元競(jìng)得，折合樓面價(jià)為6.34萬元/平方米，溢價(jià)率達(dá)110.14%。在房屋、土地市場(chǎng)雙雙低迷的背景下，這宗高價(jià)地的出臺(tái)引發(fā)廣泛關(guān)注。

　　業(yè)內(nèi)人士指出，招拍掛制度進(jìn)一步挖掘了土地價(jià)值，創(chuàng)造出更公平的市場(chǎng)環(huán)境，成為房地產(chǎn)業(yè)“黃金十年”的重要推手，但同時(shí)引發(fā)高地價(jià)，以及土地財(cái)政依賴。在市場(chǎng)供需關(guān)系發(fā)生逆轉(zhuǎn)的情況下，招拍掛制度的價(jià)值將面臨重估。

　　“招拍掛”模式下地價(jià)攀升

　　“就這宗地塊的位置而言，6萬多的樓面價(jià)其實(shí)并不算貴?！贬槍?duì)北京華嘉胡同地塊，京城某房地產(chǎn)開發(fā)商向中國(guó)證券報(bào)記者表示，與去年成交的農(nóng)展館地塊相比，前者的價(jià)格甚至可稱得上“便宜”。與外界詬病的“高地價(jià)”不同，業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為，該地塊的成交價(jià)格頗能體現(xiàn)該區(qū)域的價(jià)值。

　　上述開發(fā)商表示，只有在更加市場(chǎng)化的招拍掛制度下，土地價(jià)值才能被充分挖掘。這也是土地交易市場(chǎng)化改革的重要意義之一。事實(shí)上，“71號(hào)令”中，還有關(guān)于及時(shí)繳納土地出讓金、兩年內(nèi)不開發(fā)將被收回等規(guī)定，這對(duì)于土地市場(chǎng)的規(guī)范大有裨益。

　　“土地價(jià)值的挖掘，很大程度上是建立在市場(chǎng)公平準(zhǔn)入的前提下?！币晃唤咏鼑?guó)土資源部的專家表示，市場(chǎng)化改革之前，國(guó)企占據(jù)房地產(chǎn)行業(yè)主要地位，他們通過劃撥和協(xié)議的方式獲取大量土地，并對(duì)市場(chǎng)形成一種相對(duì)壟斷。但在“8·31大限”之后，土地市場(chǎng)有了一個(gè)更加公平的準(zhǔn)入平臺(tái)，更多民間資本進(jìn)入，土地價(jià)值也得以攀升。

　　近幾年來，北京的土地交易中，經(jīng)常出現(xiàn)多家企業(yè)、甚至十幾家企業(yè)爭(zhēng)搶同一宗地塊的現(xiàn)象。上述專家表示，在“8·31大限”之前，這種情況甚少出現(xiàn)，土地交易多以更隱蔽的劃撥和協(xié)議方式出讓，不少城市甚至尚未建立土地交易市場(chǎng)。

　　該專家表示，獲取土地是從事房地產(chǎn)開發(fā)的第一步。因此，土地出讓的市場(chǎng)化改革，意味著房地產(chǎn)行業(yè)市場(chǎng)化走出重要一步。隨后十年間，房地產(chǎn)業(yè)迎來發(fā)展迅速的“黃金十年”，大量民企迅速崛起，一些央企也趁機(jī)發(fā)展壯大。

　　值得注意的是，在這個(gè)過程中，地價(jià)出現(xiàn)快速上漲。

　　北京中原地產(chǎn)首席分析師張大偉表示，在2004年的“8·31大限”之前，北京市的絕大多數(shù)土地以協(xié)議和劃撥的方式出讓。按照當(dāng)時(shí)協(xié)議出讓價(jià)格，二環(huán)內(nèi)土地成本約在3000-4000元/平方米左右甚至更低，而在三環(huán)和四環(huán)等區(qū)域，地價(jià)多在2000元以下水平，四環(huán)外大部分土地處于尚未開發(fā)狀態(tài)。

　　按照如今的價(jià)格水平，這些區(qū)域的土地價(jià)格已經(jīng)翻了十倍以上。且隨著土地開發(fā)范圍的擴(kuò)大，中心區(qū)域的“金字塔效應(yīng)”愈加凸顯，土地價(jià)值不斷上漲。

　　2009年和2010年，土地價(jià)格上漲迅速，各地頻繁出現(xiàn)“地王”，以“價(jià)高者得”為宗旨的拍賣出讓遭遇信任危機(jī)。隨后，考量“綜合實(shí)力”的招標(biāo)出讓逐漸推廣開來。由于評(píng)標(biāo)過程并不公開，該種方式又引發(fā)了公平性質(zhì)疑。

　　張大偉表示，招拍掛制度雖然更加市場(chǎng)化，但在配套制度不夠健全的情況下，完全以市場(chǎng)化方式來出讓土地，勢(shì)必會(huì)造成土地價(jià)格非理性攀升。

　　“土地財(cái)政”副作用需消除

　　在地價(jià)上漲的同時(shí)，地方政府的財(cái)政收入隨之增加。

　　按照現(xiàn)有的財(cái)政稅收制度，除中央政府計(jì)提的少部分農(nóng)田水利建設(shè)等資金外，土地出讓金的大部分劃歸地方財(cái)政統(tǒng)一支配。隨著地價(jià)攀升，土地出讓金收入大幅增加。

　　據(jù)國(guó)土資源部數(shù)據(jù)，2013年，全國(guó)土地出讓合同價(jià)款達(dá)4.1萬億元，而2004年該項(xiàng)收入為5894億元。在土地出讓實(shí)施招拍掛改革的十年來，全國(guó)土地出讓金收入增長(zhǎng)7倍。

　　山東省南部某市財(cái)政系統(tǒng)官員向中國(guó)證券報(bào)記者表示，由于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，缺乏支柱產(chǎn)業(yè)，稅收收入?yún)T乏，使得當(dāng)?shù)刎?cái)政時(shí)常捉襟見肘。在實(shí)施大規(guī)模房地產(chǎn)開發(fā)后，財(cái)政緊縮局面明顯改善。其中，土地出讓和房地產(chǎn)相關(guān)稅收一度占據(jù)地方財(cái)政的半數(shù)比例。

　　地方財(cái)政寬裕，使得地方政府有余力去開展各項(xiàng)投資。上述接近國(guó)土部的專家表示，過去幾年，不少地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)明顯改善，城市面貌煥然一新，教育醫(yī)療等投入也有所加大，這在很大程度上受益于“土地財(cái)政”。

　　與房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)的建材、家具、裝修等多個(gè)行業(yè)也快速擴(kuò)張，帶來大量稅收?！皩?duì)于很多城市來說，房地產(chǎn)業(yè)是不折不扣的‘支柱產(chǎn)業(yè)’?！鄙鲜鰧＜冶硎尽?

　　在充分嘗到“土地財(cái)政”的甜頭后，這項(xiàng)政策的另一面也開始顯現(xiàn)。張大偉表示，地方政府對(duì)土地財(cái)政的接受過程，由習(xí)慣最終變成依賴。民間機(jī)構(gòu)發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前土地出讓收入占據(jù)地方財(cái)政平均比例在4成左右，個(gè)別城市甚至超過一半。

　　張大偉表示，“依賴”表現(xiàn)在兩個(gè)方面：大量推出土地，以獲得更多收入;抬高土地價(jià)格，以獲得更多收入。這兩者的副作用如今已經(jīng)開始顯現(xiàn)。前者體現(xiàn)在，因土地出讓過多，超過市場(chǎng)的實(shí)際需求，部分城市出現(xiàn)嚴(yán)重的供大于求現(xiàn)象。

　　后者則體現(xiàn)在，一些地方政府放緩供地節(jié)奏，出現(xiàn)土地供應(yīng)不足的“假象”。事實(shí)上，部分地方政府追求“價(jià)高者得”的拍賣方式，甚少使用招標(biāo)出讓，目的同樣在于獲取更高土地收入。

　　“土地財(cái)政”已成為中國(guó)樓市難以克服的頑疾。分析人士指出，單單依靠對(duì)土地指標(biāo)的控制，難以對(duì)其實(shí)現(xiàn)真正遏制。但當(dāng)前樓市下行、土地出讓金收入減少的現(xiàn)狀，或?qū)⒌贡聘鞯販p少對(duì)“土地財(cái)政”的依賴。