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縣級政府依法行政的動力分析

中州學(xué)刊2016年第10期

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【當(dāng)代政治】

縣級政府依法行政的動力分析

姚 銳 敏　　　王 　杰

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摘　要：調(diào)查表明，推動縣級政府依法行政的因素主要包括公務(wù)員的法治信仰和政治責(zé)任感使命感、上級對依法行政的監(jiān)督考核、縣委對依法行政的重視、縣人大的監(jiān)督、社會輿論和公眾的壓力、實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)的需要、人民法院的司法監(jiān)督、公民的維權(quán)行動、民間組織的推動。量化分析結(jié)果顯示，這些因素對縣級政府依法行政所起的推動作用在強度上存在一定的差別。當(dāng)前縣級政府依法行政存在內(nèi)部驅(qū)動力相對不足、過度依賴自上而下的縱向動力、動力的能量釋放途徑和方式不夠合理等突出問題。培育公務(wù)員的法治信仰、大力開發(fā)社會民間動力、強化正向激勵機制，是增強縣級政府依法行政動力的現(xiàn)實途徑。

關(guān)鍵詞：縣級政府；依法行政；法治政府；動力

中圖分類號：D621　　　　　　文獻標(biāo)識碼：A　　　　　　文章編號：1003-0751(2016)10-0009-08

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收稿日期：2016-08-10

作者簡介：姚銳敏，男，華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師（武漢　430079）。

　　　　　王杰，男，華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院博士生（武漢　430079）。

一、引言

　　黨的十八大提出到2020年基本建成法治政府。實現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標(biāo)，需要切實加快地方法治政府建設(shè)的進程。從現(xiàn)實情況看，目前地方法治政府建設(shè)的整體進展并不理想。中國政法大學(xué)法治政府研究院課題組對全國53個較大市法治政府建設(shè)情況的評估結(jié)果顯示，地方法治政府建設(shè)整體上仍處于較低水平，被評估的城市平均得分率只有63%。①假若把縣鄉(xiāng)政府納入評估范圍，平均得分會更低。

　　地方法治政府建設(shè)整體進展緩慢的原因是多方面的，其中最主要的原因之一是地方法治政府建設(shè)的動力不足。一方面，是基于法治信仰的原生性動力匱乏；另一方面，是基于體制機制的制度性動力呈現(xiàn)逐級衰減趨勢。因此，要加快地方法治政府建設(shè)進程，必須高度重視法治動力體系建設(shè)，通過優(yōu)化動力結(jié)構(gòu)和改善動力機制，有效提升地方法治政府建設(shè)的動力水平。

　　為了真實反映地方法治政府建設(shè)的實際動力狀況，我們以縣級政府為具體研究對象，在全國范圍進行了較大規(guī)模的實證調(diào)查。調(diào)查采取問卷和訪談相結(jié)合的方式，調(diào)查對象包括縣級政府管轄范圍內(nèi)的普通公民和公務(wù)員，調(diào)查范圍涉及湖北、廣東、安徽、河南、山東等23個省市自治區(qū)，共發(fā)放問卷3200份，回收2853份，回收率為89.1%。其中有效問卷為2688份，有效率為94.2%。在2688份有效問卷中，公務(wù)員的問卷1252份，普通公民的問卷1436份。此外，還對縣級政府公務(wù)員進行了43次面對面的深度訪談。本文將以實證調(diào)查數(shù)據(jù)為依據(jù)，對縣級政府依法行政的動力因素及其作用強度進行客觀分析，揭示縣級政府依法行政動力系統(tǒng)存在的主要問題，為優(yōu)化和提升縣級政府依法行政的動力，加快建設(shè)法治政府提供理論支持。

二、縣級政府依法行政的動力因素及其作用強度

　　1.縣級政府依法行政的動力因素

　　深入推進依法行政是一項復(fù)雜艱巨的行政改革，改革的直接目的是要削減、限制和規(guī)范政府的權(quán)力，使政府從無限政府轉(zhuǎn)向有限政府，從自為政府轉(zhuǎn)向法治政府。?因此，依法行政必須有足夠的動力支持才能順利推進。關(guān)于地方政府依法行政的動力構(gòu)成，學(xué)術(shù)界的認(rèn)識不盡相同。有的研究者認(rèn)為，地方政府依法行政的動力主要來源于6個方面：地方政府行政負責(zé)人的使命感和責(zé)任感；地方政府相互之間的競爭；法律對地方政府行政的嚴(yán)格要求；上級政府對重大行政違法的“高壓”；媒體尤其是新媒體帶來的輿論壓力；公眾的參與進而要求“合作治理”的訴求。②也有研究者認(rèn)為，縣級政府依法行政的動力主要由利益型動力和內(nèi)壓型動力構(gòu)成。利益型動力包括經(jīng)濟利益動力、政治利益動力、理念轉(zhuǎn)變動力、改革利益動力；內(nèi)壓型動力主要是指由政績考核和行政問責(zé)對縣級政府及其工作人員造成的內(nèi)部壓力而形成的動力源。③還有研究者將地方政府依法行政的動力分為內(nèi)部驅(qū)力和外部壓力兩大類：內(nèi)部驅(qū)力主要是指依法行政主體內(nèi)部自身的動力；外部壓力則是指來自依法行政主體之外的各種推動力量，包括上級黨政機關(guān)和社會民間力量的推動。④

　　上述觀點都具有一定的合理性，但它們大多是建立在單純的邏輯推導(dǎo)基礎(chǔ)上的，缺乏充分的實證調(diào)查數(shù)據(jù)支撐。我們認(rèn)為，單純理論分析所揭示的動力只是一種可能性，只有當(dāng)這些可能的動力因素通過一定的途徑和方式傳導(dǎo)至縣級政府依法行政的具體行動者——公務(wù)員，并被他們所感知或接收的時候，才能構(gòu)成推動縣級政府依法行政的現(xiàn)實動力。因此，依法行政的公務(wù)員的主觀感知是觀察和研究政府依法行政動力的一種可行途徑。

　　為了了解縣級政府依法行政的動力因素，我們通過開放式訪談的方式，對縣級政府依法行政的基本動因進行了調(diào)查。根據(jù)訪談?wù){(diào)查獲得的信息，結(jié)合學(xué)術(shù)界既有的研究成果以及對典型案例的分析，我們將可能影響縣級政府依法行政的主要動力因素歸納為9個方面：政府公務(wù)員對法治的信仰和政治責(zé)任感使命感；上級對依法行政工作的監(jiān)督考核；縣委對依法行政工作的重視程度；縣級人大的監(jiān)督；社會輿論和公眾的壓力；依法行政對經(jīng)濟社會發(fā)展的影響；人民法院的司法監(jiān)督（行政訴訟）；公民的維權(quán)行動；民間組織的推動。

　　初步確定縣級政府依法行政的動力因素之后，我們通過問卷調(diào)查方式測量了公務(wù)員對上述動力因素的感知情況（見表1）。調(diào)查結(jié)果顯示，公務(wù)員對上述9種動力因素有不同程度的感知，說明這些因素不僅是可能的動力因素，而且是現(xiàn)實的動力因素。

表1　公務(wù)員對依法行政動力因素的感知度

　　動力因素        選擇頻次        感知度（%）

公務(wù)員的法治信仰和政治責(zé)任感使命感        883        70.5

上級對依法行政工作的監(jiān)督考核        814        65.0

縣委對依法行政的重視程度        705        56.3

縣級人大的監(jiān)督        659        52.6

社會輿論和公眾的壓力        818        65.3

依法行政對經(jīng)濟社會發(fā)展的影響        673        53.8

人民法院的司法監(jiān)督（行政訴訟）        555        44.3

公民維權(quán)行動        586        46.8

民間組織的推動        308        24.6

　　說明：根據(jù)課題組調(diào)研統(tǒng)計數(shù)據(jù)整理而來。

　　2.縣級政府依法行政動力因素的作用強度

　　為了進一步了解縣級政府依法行政動力的實際作用情況，我們設(shè)計了依法行政動力因素作用強度調(diào)查表，調(diào)查項目與上述動力相關(guān)性調(diào)查基本保持一致，只是在項目名稱的文字表述上做了細微的調(diào)整。調(diào)整以后的9個調(diào)查項目名稱分別是：縣級人大；新聞媒體；縣委；公民維權(quán)行動；上級黨政機關(guān)；人民法院；民間組織；公務(wù)員的法治信仰和政治責(zé)任感使命感（簡稱為法治信仰）；投資環(huán)境方面的競爭壓力（簡稱為競爭壓力）。調(diào)查表采用李克特5點評定法進行測量（5=作用很大；4=作用比較大；3=作用一般；2=作用比較??；1=作用很小），要求受訪者根據(jù)各種動力因素在推動縣級政府依法行政中實際發(fā)揮的作用在5個等級上做出選擇。然后運用SPSS統(tǒng)計軟件對各種動力因素的平均分進行統(tǒng)計分析，揭示這些動力對于推動縣級政府依法行政的相對重要性。

　　從統(tǒng)計結(jié)果（見表2）來看，在公務(wù)員具體感知的9種動力因素中，新聞媒體的平均分最高，其他依次為上級黨政機關(guān)、縣委、縣級人大、公民維權(quán)行動、人民法院、公務(wù)員的法治信仰和政治責(zé)任感使命感、投資環(huán)境方面的競爭壓力、民間組織。從總體上看，公務(wù)員對大多數(shù)動力因素的感知強度具有較高水平，9種動力因素中有8個得分均值在3.400以上，只有民間組織的得分均值低于3.000的中值。

　　為了檢驗表2調(diào)查結(jié)果的客觀性和真實性，我們還從另一個角度對公務(wù)員的依法行政動力感知度進行了測量調(diào)查。我們考慮，縣級政府及其工作人員在意識到自己實施了違法行政行為時一定會有所擔(dān)心。這種對違法行政后果的擔(dān)心在一定程度上也可以轉(zhuǎn)化為依法行政的動力。那么，對于自己實施的違法行政行為，行為主體主要有哪些擔(dān)心呢？結(jié)合上述動力因素的調(diào)查，我們列舉了9種后果：當(dāng)事人上訪；縣人大問責(zé)；引發(fā)群體性事件；在行政訴訟中敗訴；被媒體曝光；上級機關(guān)問責(zé)；縣委問責(zé)；違背自己的信仰；影響投資環(huán)境。每一種因素均采取4點評定法進行測量（4=非常擔(dān)心；3=比較擔(dān)心；2=有點擔(dān)心；1=不會擔(dān)心），要求受訪者在4點中進行選擇，然后運用SPSS統(tǒng)計軟件進行分析，以明確這些后果的相對壓力水平。

表2　動力因素感知強度得分均值

        　　N        Minimum        Maximum        Mean        Std.

Deviation

新聞媒體        1252        1.0        5.0        4.109        .8321

上級黨政機關(guān)        1252        1.0        5.0        4.065        .8853

縣委        1252        1.0        5.0        4.005        .8863

縣級人大        1252        1.0        5.0        3.742        .9781

公民維權(quán)行動        1252        1.0        5.0        3.593        .9489

人民法院        1252        1.0        5.0        3.592        .9528

法治信仰        1252        1.0        5.0        3.481        1.0914

競爭壓力        1252        1.0        5.0        3.369        1.0199

民間組織        1252        1.0        5.0        2.896        1.0052

Valid N (listwise)        1252

　　說明：根據(jù)課題組調(diào)研統(tǒng)計數(shù)據(jù)整理而來。

　　統(tǒng)計結(jié)果顯示，行為主體對調(diào)查中所列的9種后果都有所擔(dān)心。擔(dān)心程度最高的是被媒體曝光，其他依次是引發(fā)群體性事件、上級機關(guān)問責(zé)、當(dāng)事人上訪、縣委問責(zé)、縣人大問責(zé)、在行政訴訟中敗訴、影響投資環(huán)境、違背自己的信仰（見表3）。這一測量結(jié)果與表2顯示的結(jié)果大致相同，相互之間形成了印證。

　　需要說明的是，在表3中，我們將表2中列舉的“公民維權(quán)行動”明確表述為“群體性事件”和“當(dāng)事人上訪”兩種具體方式，同時排除了實際影響較小的“民間組織”的因素，結(jié)果導(dǎo)致相關(guān)因素在影響度排序上發(fā)生了一定的變化。最明顯的是公民維權(quán)因素的影響強度排名上升。在表2中，“公民維權(quán)行動”在9個因素中排在第5；而在表3中，“群體性事件”和“當(dāng)事人上訪”兩種公民維權(quán)因素分別排在第2和第4。按照我們的理解，這種差別是正常的。因為，在公民維權(quán)的多種具體表現(xiàn)形式中，“群體性事件”和“當(dāng)事人上訪”是對縣級政府影響和壓力相對較大的兩種形式。另外，在表2中，“法治信仰”的影響力高于投資環(huán)境的“競爭壓力”；而表3顯示的結(jié)果則剛好相反，“投資環(huán)境”的壓力高于“法治信仰”。對此一種可能的解釋是，與表2的觀察視角不同，表3所反映的是縣級政府及其工作人員對違法行政后果的擔(dān)憂。從這個意義上說，相比“法治信仰”而言，“影響投資環(huán)境”所導(dǎo)致的后果似乎更具體、更直接、更實際，對行為主體造成的心理壓力也就相對會更大一些。考慮到上述情況，我們認(rèn)為表2所反映的縣級政府依法行政動力因素的相對作用強度基本是符合客觀實際的。

表3　行為主體對違法行政后果的擔(dān)心程度

        　　N        Minimum        Maximum        Mean        Std.

Deviation

被媒體曝光        1252        1.0        4.0        3.337        .7197

引發(fā)群體性事件        1252        1.0        4.0        3.287        .7495

上級機關(guān)問責(zé)        1252        1.0        4.0        3.204        .7509

當(dāng)事人上訪        1252        1.0        4.0        3.109        .7821

縣委問責(zé)        1252        1.0        4.0        3.030        .8105

縣人大問責(zé)        1252        1.0        4.0        2.862        .8361

在行政訴訟中敗訴        1252        1.0        4.0        2.692        .8481

影響投資環(huán)境        1252        1.0        4.0        2.457        .8720

違背自己的信仰        1252        1.0        4.0        2.156        .8937

Valid N (listwise)        1252

　　說明：根據(jù)課題組調(diào)研統(tǒng)計數(shù)據(jù)整理而來。

　　上述研究表明，縣級政府依法行政的各種動力因素在作用強度上存在一定的差別?？h級政府依法行政動力因素的作用強度與這些動力載體的性質(zhì)、地位以及特殊的作用機制有很大關(guān)系。下面依據(jù)我們的調(diào)查結(jié)果，以新聞媒體、上級黨政機關(guān)、人民法院（行政訴訟）、投資環(huán)境（競爭壓力）四種動力因素為例進行簡要的分析說明。

　　新聞媒體在我們調(diào)查的縣級政府依法行政動力因素的9種力量中影響力位居首位，縣級政府實施違法行政行為以后最擔(dān)心的后果就是被媒體曝光。新聞媒體之所以對縣級政府依法行政具有如此巨大的影響力，主要原因在于：第一，新聞媒體之于縣級政府具有較強的獨立性。在媒體高度發(fā)達的當(dāng)今社會，縣級政府能夠有效控制的媒體十分有限，大多數(shù)媒體在體制上獨立于縣級政府，因此，新聞媒體能夠比較充分地釋放其正能量。第二，在我國，一些新聞媒體尤其是主流媒體通常具有官方或者半官方的性質(zhì)，它們對縣級政府的監(jiān)督很容易得到上級領(lǐng)導(dǎo)的支持，在一定意義上帶有體制內(nèi)縱向監(jiān)督的色彩和性質(zhì)，這就大大增強了新聞媒體監(jiān)督的權(quán)威性。第三，新聞媒體有高素質(zhì)的專業(yè)人才隊伍，他們能夠及時發(fā)現(xiàn)線索、深入分析問題、準(zhǔn)確把握問題的實質(zhì)和關(guān)鍵，從而在總體上提高監(jiān)督的效能。第四，新聞媒體影響面廣，傳播速度快，能量聚集和放大效應(yīng)明顯。尤其是在以互聯(lián)網(wǎng)為代表的新媒體迅速發(fā)展的今天，即使是發(fā)生在偏遠地區(qū)的小事件，一旦被新聞媒體曝光，就有可能在很短的時間內(nèi)在全國范圍造成廣泛影響，從而對縣級政府形成巨大壓力。第五，從后果上看，被新聞媒體曝光不僅直接影響縣級政府的聲譽，降低其社會公信力，而且還有可能引發(fā)其他動力機制的啟動，如引起上級領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注，受到內(nèi)部通報批評，或者追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任等。

　　上級黨政機關(guān)是縣級政府依法行政動力因素作用強度僅次于新聞媒體的重要推動力量?？h級政府及其工作人員對來自上級黨政機關(guān)的推動力的強烈感知主要與以下因素有關(guān)。第一，我國政權(quán)組織結(jié)構(gòu)中存在著縱向的領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系，下級必須服從上級的領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)行上級下達的命令、指示，對上級負責(zé)。這種政治體制保證了上級機關(guān)的權(quán)威性，增強了上級機關(guān)推動縣級政府依法行政的有效性。第二，與其他動力因素相比，上級黨政機關(guān)對縣級政府依法行政的影響和促進作用具有整體性、全面性、系統(tǒng)性、綜合性的特點，上級黨政機關(guān)不僅有權(quán)規(guī)定縣級政府依法行政的制度框架、目標(biāo)任務(wù)和實施步驟，而且可以直接控制縣級政府依法行政的總體進程。第三，上級黨政機關(guān)擁有豐富的資源，可以通過諸如影響縣級政府核心行動者的政治利益等方式有效推動和促進縣級政府依法行政。

　　行政訴訟（司法審查）是推動縣級政府依法行政的一種重要動力機制。調(diào)查結(jié)果顯示，縣級政府公務(wù)員對行政訴訟機制的動力感知度相對較低，在9種動力因素中人民法院的影響位居第6。導(dǎo)致這種現(xiàn)象的主要原因在于：第一，我國實行議行合一的人民代表大會制度，行政機關(guān)與司法機關(guān)之間不存在憲政意義上的相互制衡關(guān)系，人民法院對行政機關(guān)的司法監(jiān)督權(quán)來自法律的具體授權(quán)，具有很大的局限性。第二，現(xiàn)行司法體制缺乏足夠的獨立性，人民法院在人、財、物等多方面受制于政府，在二者的相互關(guān)系中，政府實際上處于相對的強勢地位。第三，行政訴訟的動力機制以行政相對人向法院起訴為啟動條件，而受傳統(tǒng)思想和個人素質(zhì)的影響，中國的老百姓普遍存在著“不敢訴”“不愿訴”“不會訴”的現(xiàn)象，加之一些地方法院人為提高了行政訴訟的門檻，導(dǎo)致每年起訴到法院的行政訴訟案件數(shù)量很少。在這種情況下，縣級政府及其工作人員對來自行政訴訟壓力的感知度自然不會很強。第四，人民法院判決被告敗訴，雖然會在某種程度上對縣級政府和相關(guān)公務(wù)員造成一定的影響，但無論從廣度還是深度看，這種影響相對而言都是十分有限的。

　　在縣級政府依法行政的各種動力因素中，改善投資環(huán)境可以理解為縣級政府推進依法行政的經(jīng)濟動因。在以經(jīng)濟建設(shè)為中心的宏觀政策背景下，經(jīng)濟動因?qū)φ婪ㄐ姓耐苿幼饔脩?yīng)該是十分顯著的。因為在“分灶吃飯”的財政體制下，只有大力發(fā)展縣域經(jīng)濟，縣級政府才能獲得足夠的財政收入，增強解決民生和社會問題的能力，如增加就業(yè)、提高社會保障水平、加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。從政府官員個人的角度說，隨著縣域經(jīng)濟發(fā)展和財政收入的增加，公務(wù)員的工資福利等經(jīng)濟待遇也會得到保障和提高。另外，經(jīng)濟發(fā)展與縣級政府核心行動者的政治利益密切相關(guān)，縣域經(jīng)濟發(fā)展的速度與水平在很大程度上影響著當(dāng)?shù)卣賳T的政績及其他政治利益需求的滿足。為了促進本地經(jīng)濟的發(fā)展，縣級政府很自然的要在改善和優(yōu)化投資環(huán)境方面下功夫，以便能夠吸引更多的外來投資。然而，在我們的調(diào)查中，縣級政府公務(wù)員對投資環(huán)境因素的動力感知度僅高于民間組織，在9種動力因素中位居倒數(shù)第2。結(jié)合對公務(wù)員的訪談進行分析，我們發(fā)現(xiàn)，這種情況可能與依法行政與投資環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展之間關(guān)系的復(fù)雜性有關(guān)。從總體上講，嚴(yán)格依法行政可以改善投資環(huán)境，促進經(jīng)濟發(fā)展。但是在一些具體問題上，二者之間有可能會發(fā)生一定的矛盾。面對這種矛盾，一些公務(wù)員對“改善投資環(huán)境”的理解就會發(fā)生偏差。即使不考慮這種理解和認(rèn)識上的偏差，由于依法行政對投資環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展的影響具有長期性，二者之間不存在立竿見影的直接因果關(guān)系，因此，在依法行政動力的意義上，縣級政府及其工作人員對投資環(huán)境的感知并不會很敏感。

三、縣級政府依法行政動力存在的突出問題

　　1.縣級政府依法行政的內(nèi)部驅(qū)力相對不足

　　從總體上看，縣級政府依法行政的動力由外部壓力和內(nèi)部驅(qū)力兩部分構(gòu)成。外部壓力是指來自黨委、人大、上級組織、司法機關(guān)以及民間社會的推動力；內(nèi)部驅(qū)力是指縣級政府及其工作人員推進依法行政的主觀能動性。內(nèi)部驅(qū)力主要基于行為主體的法治信仰以及政治責(zé)任感和使命感而產(chǎn)生。調(diào)查分析結(jié)果顯示，縣級政府依法行政的主要動力來自外部壓力，基于法治信仰和政治責(zé)任感、使命感的內(nèi)部動力雖然在推動縣級政府依法行政中也發(fā)揮了一定的作用，但與新聞媒體和上級組織等外部力量相比較，其作用強度相對較弱。這說明縣級政府依法行政在很大程度上具有被動性，常常是在外部因素刺激下出于某種功利的考慮才有的結(jié)果。

　　內(nèi)部驅(qū)力不足對縣級政府依法行政可能造成多方面的消極影響。第一，依法行政工作發(fā)展不平衡。在內(nèi)部動力不足的情況下，縣級政府依法行政的進程和發(fā)展水平主要取決于外部壓力的大小，比如，上級機關(guān)重視程度高、工作抓得緊、手段措施得力的地方，縣級政府依法行政的進展通常會比較順利；反之，就會比較緩慢。從依法行政本身的內(nèi)容上看，上級重點關(guān)注和社會反映強烈的問題，往往解決得比較好；而外部壓力不大的問題，不能得到主動解決，甚至完全被忽視。第二，依法行政工作的發(fā)展缺乏可持續(xù)性。從總體上看，外部動力的釋放具有脈沖性特點，由外部壓力推動的依法行政通常表現(xiàn)為一種運動式的發(fā)展過程。這種發(fā)展模式雖然可以在較短時間內(nèi)取得顯著效果，但不具有可持續(xù)性。隨著運動高潮的逐漸消退，外部壓力減小，縣級政府依法行政的發(fā)展步伐就可能明顯放緩，或者停滯不前，甚至回潮倒退。第三，依法行政工作缺乏創(chuàng)造性。在內(nèi)部驅(qū)力不足的情況下，大多數(shù)地方的依法行政工作基本上是消極被動的例行公事，上級要求做什么，縣級政府就做什么，而不是結(jié)合本縣實際創(chuàng)造性地開展工作。結(jié)果導(dǎo)致全國范圍內(nèi)縣級政府依法行政工作形成“千篇一律”的局面，在一定程度上影響了依法行政的總體進程。

　　2.縣級政府依法行政過度依賴自上而下的縱向動力

　　自上而下的縱向動力主要是指上級黨政機關(guān)對縣級政府依法行政的推動作用。理論界和實務(wù)界普遍認(rèn)為，就目前的現(xiàn)實情況而言，自上而下的縱向推動是縣級政府依法行政的主要動力。我們的調(diào)查統(tǒng)計結(jié)果也在很大程度上證實了這一判斷，公務(wù)員對來自上級的推動力具有明顯的感知度。

　　主要依靠內(nèi)部自上而下的政治與行政力量推動縣級政府依法行政的模式具有一定的現(xiàn)實合理性。由于上級組織擁有集中的權(quán)威和豐富的資源，在一定程度上可以沖破法治政府建設(shè)初始階段的各種阻力，有效啟動縣級政府依法行政的進程；上級組織擁有強大的動員能力和組織能力，可以使縣級政府依法行政在較短時間內(nèi)取得明顯效果，而這種效應(yīng)反過來又可以成為進一步推進依法行政的正當(dāng)性資源；在上級組織主導(dǎo)下可以使縣級政府依法行政的順序、步驟和進程得到有效控制，從而有助于緩解因為法治改革而導(dǎo)致的社會緊張關(guān)系，助成新舊秩序的平緩交替。⑤

　　但是，自上而下的動力模式也有其固有的局限性。第一，上級組織主導(dǎo)下的縣級政府依法行政進程體現(xiàn)的是一種行政導(dǎo)向而非社會導(dǎo)向。由于主體角色的原因以及認(rèn)知能力的有限性，行政導(dǎo)向下的依法行政很容易與社會的現(xiàn)實需求脫節(jié)。這樣做的結(jié)果：一方面，是政府提供了依法行政的美好藍圖并且曬出了法治政府建設(shè)的優(yōu)秀成績單；而另一方面，則是社會公眾對依法行政的渴望沒有得到很好的滿足。一些地方在推進依法行政方面存在嚴(yán)重的形式主義就是一種明證。第二，自上而下推動縣級政府依法行政雖然具有高效的特點，但同時也蘊含著較大風(fēng)險，可能使縣級政府依法行政面臨更高的錯誤成本。這主要是因為，上級組織在決策和行動過程中往往過分強調(diào)自上而下的步調(diào)一致，整齊劃一，而可能忽視地方性知識、市場和社會公眾的現(xiàn)實需求，從而導(dǎo)致所設(shè)計的依法行政目標(biāo)和路徑脫離實際。另外，整齊劃一的行動還會使因決策失誤所導(dǎo)致的后果被無限放大，從而進一步增加縣級政府依法行政的錯誤成本。第三，自上而下的縱向動力機制對其他動力機制具有一定的“擠出”效應(yīng)。以公民維權(quán)為例，由于上級組織在解決實際問題、推動縣級政府依法行政方面具有明顯的優(yōu)勢，因此，上訪自然就成為許多人維權(quán)的重要選擇。我們對2688名受訪者的問卷調(diào)查統(tǒng)計結(jié)果顯示，45.6%的人表示，如果自己的合法權(quán)益受到行政機關(guān)侵害，會考慮通過上訪的途徑進行維權(quán)。如果從具有維權(quán)實際需求的群體看，這個比例可能更高。公民上訪雖然也可以起到推動縣級政府依法行政的作用，但問題是，隨著上訪成功率的提高，會有越來越多的人選擇上訪，而選擇行政訴訟等法律途徑維權(quán)的人也就會相應(yīng)減少，這就是所謂的“信訪不信法”。事實上，我國行政訴訟制度之所以運行艱難，除了制度本身存在缺陷之外，自上而下縱向動力機制的“擠出效應(yīng)”也是一個重要原因。

　　3.縣級政府依法行政動力的能量釋放途徑和方式不夠合理

　　縣級政府依法行政的動力包括來自官方的動力和來自民間的動力，其中官方動力主要來自上級的推動。對縣級政府公務(wù)員的問卷調(diào)查統(tǒng)計結(jié)果表明，上級黨政機關(guān)推動縣級政府依法行政的主要方式包括“開會動員部署”“監(jiān)督檢查”“通報批評”“工作指導(dǎo)”“下發(fā)文件”“表彰獎勵”“政績考核”。受訪者對上述方式的感知比例分別為55.4%、77.7%、52.9%、56.1%、65.1%、51.0%和70.0%。為了進一步了解上述方式的實際效果，在調(diào)查中我們要求受訪者對每一種方式的效果進行選擇性評價（6=非常有效；5=比較有效；4=一般；3=沒什么效果；2=完全沒效果；1=不清楚）。統(tǒng)計結(jié)果（見表4）顯示，動力釋放方式得分均值排在前3位的分別是政績考核、監(jiān)督檢查、通報批評，這三種方式具有一個共同特點，即具有一定的剛性和強制色彩。而表彰獎勵、工作指導(dǎo)等柔性方式的得分均值相對較低。這種情況并不是一種巧合，而是依法行政縱向動力釋放的真實反映，它表明強制性的命令服從關(guān)系是上級組織推動縣級政府依法行政的基本憑借和主要途徑。命令、監(jiān)督、考核、問責(zé)等方式雖然具有取得成效快的優(yōu)勢，但一旦得不到下級機關(guān)和公務(wù)員的理解，甚至出現(xiàn)有形或無形的抵制時，不可避免會影響長久動力的維持。

表4　自上而下縱向動力釋放方式的實際效果

        　　N        Minimum        Maximum        Mean        Std.

Deviation

政績考核        1245        1        6        5.14        .806

監(jiān)督檢查        1250        1        6        4.93        .798

通報批評        1247        1        6        4.89        .806

表彰獎勵        1237        1        6        4.84        .873

工作指導(dǎo)        1238        1        6        4.51        .878

下發(fā)文件        1239        1        6        4.40        .866

開會動員部署        1241        1        5        3.50        .893

Valid N (listwise)        1219

　　說明：根據(jù)課題組調(diào)研統(tǒng)計數(shù)據(jù)整理而來。

　　民間動力的釋放方式也存在比較突出的問題。第一，過度依賴政治與行政權(quán)力。公民維權(quán)活動是民間動力釋放的重要方式。在關(guān)于維權(quán)方式的問卷調(diào)查中，45.6%的受訪者表示會考慮上訪；35.8%的受訪者表示會考慮找縣委反映；31.7%的受訪者表示會考慮向縣人大反映。這表明，當(dāng)前我國公民維權(quán)對縣級政府依法行政的影響在很大程度上是通過訴諸政治權(quán)力與行政權(quán)力實現(xiàn)的。這種情況雖然可以在個案意義上實現(xiàn)公民維權(quán)和促進縣級政府依法行政的目的，但從長遠和根本上看，不利于法律權(quán)威的樹立和依法行政動力機制的優(yōu)化。第二，非理性的維權(quán)方式。從一般意義上講，公民維權(quán)是推動縣級政府依法行政的重要動力因素。然而在實踐中，一些人為了達到個人目的，不惜采取非理性甚至是違法的手段進行維權(quán)，如煽動挑起群體性事件，通過自殘、自殺等方式對政府施加壓力，通過新聞媒體發(fā)布編造、歪曲或者夸大事實的信息等。在調(diào)查中，17.2%的受訪者表示為了達到維權(quán)目的會考慮參與群體性事件；7.4%的受訪者表示會考慮采取走極端的方式；54.4%的受訪者表示會選擇通過媒體曝光。雖然非理性的方式不是民間動力的主流，但其對依法行政的消極影響是不容忽視的。例如，在維穩(wěn)政績考核的壓力下，為了盡快平息群體性事件，縣級政府有可能選擇放棄原則，滿足當(dāng)事人的不合理要求，從而使政府的行為偏離法治軌道。第三，正面的認(rèn)同鼓勵比較少。從性質(zhì)上分析，依法行政的民間動力包括反面的批評監(jiān)督和正面的認(rèn)同鼓勵。誠如對公眾不僅需要處罰、強制，而且需要激勵一樣，對行政機關(guān)和公務(wù)員推進法治政府建設(shè)的努力，既要有硬性的指令，也需要有支持和認(rèn)同，特別是來自公眾的認(rèn)同。公眾的認(rèn)同和激勵，對行政機關(guān)的影響是無形的、巨大的。然而在實踐中，民間動力主要表現(xiàn)為對行政行為的質(zhì)疑、批評和抗議，雖然有時老百姓也會通過給行政機關(guān)送感謝信和錦旗等形式表達對政府依法行政的肯定，但從總體上看，肯定性、鼓勵性的民間動力輸出還比較少，尤其是類似中國政法大學(xué)法治政府研究院組織的“中國法治政府建設(shè)獎”評選這種通過民間機構(gòu)和社會組織對政府依法行政給予認(rèn)同和鼓勵的形式太少。這種情況不利于激發(fā)縣級政府及其工作人員推進依法行政的內(nèi)在動力，也不利于縣級政府創(chuàng)造性地開展依法行政工作。第四，原子化形態(tài)的動力釋放。民間動力的釋放大致包括兩種形式，一種形式是通過社會組織的活動集中釋放，另一種形式是通過個體成員的行動分散釋放。從現(xiàn)實情況看，我國縣域社會公民組織化程度普遍較低，依法行政的民間動力呈現(xiàn)原子化狀態(tài)，主要以分散的個體行動的形式釋放。這種狀況對推進縣級政府依法行政是不利的：一是沒有經(jīng)過整合的原子化動力由于目標(biāo)、性質(zhì)、方向、作用方式等方面可能存在的差異，必然會產(chǎn)生動力的損耗，甚至可能會相互抵消而歸零；二是原子化動力的能量釋放很容易陷入無序狀態(tài)，這不僅會大大增加依法行政的動力消耗，而且有可能對依法行政的正常進程造成不利影響；三是在動力原子化的狀態(tài)下，政府需要直接面對和回應(yīng)大量分散的個別性利益訴求，協(xié)調(diào)各種不同利益訴求之間的矛盾和沖突，這必然會加大政府依法行政的成本。

四、增強縣級政府依法行政動力的現(xiàn)實途徑

　　1.培育公務(wù)員的法治信仰

　　法治信仰是“社會主體對社會法的現(xiàn)象的一種特殊的主觀把握方式，是社會主體在對社會法的現(xiàn)象理性認(rèn)識的基礎(chǔ)上油然而生的一種神圣體驗，是對法律的一種心悅誠服的認(rèn)同感和依歸感，是人們對法的理性、情感和意志等各種心理因素的有機綜合體，是法的理性和激情的升華，是主體關(guān)于法的主觀心理狀況的上乘境界”⑥。只有當(dāng)公務(wù)員真正樹立起對法治的信仰，縣級政府依法行政才能獲得不竭的內(nèi)部驅(qū)動力。

　　培育公務(wù)員的法治信仰，要從以下幾個方面著手。第一，必須努力提高公務(wù)員依法行政的意識。為此，不僅要建立健全法律知識學(xué)習(xí)培訓(xùn)的長效機制和學(xué)習(xí)培訓(xùn)效果的檢驗評估機制，更重要的是要建立健全相應(yīng)的激勵機制，尤其是要重視提拔使用依法行政意識強，善于用法律手段解決問題、推動發(fā)展的優(yōu)秀干部。第二，必須樹立法律的權(quán)威，保障法律的順利運行。為此，需要按照黨的十八大的要求大力推進科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅持法律面前人人平等，保證有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。第三，必須強化依法行政的監(jiān)督機制，建立健全行政問責(zé)制度。要樹立法律的權(quán)威，讓公務(wù)員真正相信法律、信仰法治，必須嚴(yán)格查處各種違法行政行為，無論什么人，不論他的職位有多高，權(quán)勢有多大，只要他觸犯了法律，都要依法予以追究，使違法者受到應(yīng)有的制裁。

　　2.大力開發(fā)社會民間動力

　　縣級政府依法行政涉及政府系統(tǒng)內(nèi)部盤根錯節(jié)的既得利益，自上而下的縱向推動力在復(fù)雜的動力傳遞過程中存在著不斷衰減的可能性。因此，深入推進縣級政府依法行政，應(yīng)當(dāng)在堅持政府主導(dǎo)的同時，大力開發(fā)社會民間動力，充分發(fā)揮民間力量在推動縣級政府依法行政過程中的作用。第一，推進縣域社會的組織化?！皩Ψ筛母飳嵺`的觀察表明，作為法律改革推動力的自下而上的力量，并不是單個的個體以及不同利益簡單合力構(gòu)成?！雹呙耖g力量能否有序、有效地推動縣級政府依法行政，在很大程度上取決于社會的組織化程度。目前縣域社會的組織化程度普遍較低，民間力量對縣級政府依法行政的推動作用受到很大限制。改變這種狀況：一是要大力促進縣域社會組織的健康發(fā)展；二是要加快推進政社分開，增強社會組織的獨立性和自主性；三是要激發(fā)縣域社會組織活力，促進組織化民間動力的有效生成與充分釋放；四是要加強社會組織自身建設(shè)，提升社會組織的公信力和治理能力。第二，引導(dǎo)公民理性維權(quán)。一是要不斷完善法律救濟制度，暢通合法的維權(quán)渠道，鼓勵、幫助和支持公民通過合法的途徑進行維權(quán)；二是要對那些偏離正確軌道的維權(quán)者進行耐心細致的說服教育，講清道理，說明非理性維權(quán)的危害和后果，使他們回到理性維權(quán)的正確軌道上來；三是要正確認(rèn)識和處理維護社會穩(wěn)定與堅持依法行政的關(guān)系，從完善政績考核制度入手，破除對“穩(wěn)定壓倒一切”的片面理解，為縣級政府堅守依法行政底線創(chuàng)造必要條件，這也有利于改變社會上存在的“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的思維定式和心理預(yù)期，將公民維權(quán)逐步導(dǎo)入理性化、規(guī)范化、法制化軌道。第三，規(guī)范輿論監(jiān)督行為。一是新聞媒體應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識對政府進行輿論監(jiān)督的目的，自覺將促進縣級政府依法行政作為輿論監(jiān)督的出發(fā)點和落腳點，防止輿論監(jiān)督權(quán)的濫用；二是主流媒體應(yīng)當(dāng)憑借自身優(yōu)勢對社會輿論進行正確引導(dǎo)，幫助人們澄清事實，了解真相，正確反映和表達人民群眾的呼聲和訴求，使輿論監(jiān)督從無序走向有序，從非理性走向理性；三是要完善新聞輿論監(jiān)督立法，明確監(jiān)督主體的權(quán)利和義務(wù)，為正確開展新聞輿論監(jiān)督提供依據(jù)和行為準(zhǔn)則；四是加強政府對新聞媒體尤其是互聯(lián)網(wǎng)等新媒體的行政監(jiān)管，凈化輿論監(jiān)督的社會環(huán)境。

　　3.強化正向激勵機制

　　目前縣級政府依法行政的動力機制主要表現(xiàn)為自上而下的指示、命令以及監(jiān)督問責(zé)等方式，這種動力機制雖然效果明顯，但其強制色彩濃厚，容易引發(fā)公務(wù)員的抵觸情緒。增強縣級政府依法行政的整體動力，應(yīng)該在完善強制性動力機制的同時，強化依法行政的正向激勵機制。具體說，一方面，政府內(nèi)部的縱向動力作用方式應(yīng)當(dāng)多樣化，尤其是應(yīng)當(dāng)更多地采用帶有指引性和激勵性的工作方式和措施來推動縣級政府依法行政。例如，加大對縣級政府依法行政工作成效的輿論宣傳，對成績突出的單位和個人按照國家有關(guān)規(guī)定給予表彰獎勵；樹立重視法治素養(yǎng)和法治能力的用人導(dǎo)向，在相同條件下，優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強、依法行政工作成效突出的干部。另一方面，應(yīng)當(dāng)建立健全縣級政府依法行政的社會認(rèn)同和鼓勵機制，通過社會公眾的認(rèn)同和褒獎，進一步調(diào)動縣級政府依法行政的積極性，增強縣級政府依法行政的動力。近年來，一些社會民間組織在這方面進行了有益的探索，例如，由中國政法大學(xué)法治政府研究院發(fā)起設(shè)立的“中國法治政府獎”，通過公開的評選，獎勵那些在建設(shè)法治政府過程中采取過具有重要價值和示范效應(yīng)，并產(chǎn)生明顯社會效果的制度和舉措的行政機關(guān)，在政府系統(tǒng)和社會上都產(chǎn)生了良好的反響，對推動政府依法行政、建設(shè)法治政府具有積極意義。

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注釋

①馬懷德：《我國法治政府建設(shè)現(xiàn)狀觀察：成就與挑戰(zhàn)》，《中國行政管理》2014年第6期。②朱曉明：《地方政府依法行政的動力機制研究》，《行政論壇》2013年第2期。③陳青山：《縣級政府依法行政的動力探究：困境、機制與建議》，《湖北文理學(xué)院學(xué)報》2014年第3期。④鄒偉、王芳：《貴州地方政府依法行政動力研究》，《行政法學(xué)研究》2010年第2期。⑤王錫鋅：《公眾參與和中國法治變革的動力模式》，《法學(xué)家》2008年第6期。⑥姚建宗：《信仰：法治的精神意蘊》，《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》1997年第2期。⑦王錫鋅：《公眾參與和中國法治變革的動力模式》，《法學(xué)家》2008年第6期。

責(zé)任編輯：浩　淼　　思　齊????

An Analysis of the Motive Force of the County-level Government

in Administrating by Law

Yao Ruimin　　　Wang Jie

　　Abstract:The investigation shows that the factors that promote the administration of the county-level government according to law include the rule of law and political responsibility of the civil servants, the supervision and evaluation of the administration according to law, the county government′s attention to the administration according to law, the supervision of the county people′s congress, public opinion and public pressure, the need to achieve economic and social development goals, the judicial supervision of the people′s courts, civil rights activism, and the promotion of civil society organizations. The quantitative analysis results show that these factors have certain difference in the intensity of the promotion of the administration of the county government according to law. At present, the county - level government′s administration according to law has relatively insufficient internal driving force, over - reliance on the top - down longitudinal power, the energy-releasing way and the methods are not reasonable and so on. Fostering civil servant′s rule of law faith, energetically developing the social non - governmental power, and strengthening the positive incentive mechanism, these are the realistic ways for strengthening the county-level government′s administrative power according to law.

　　Key words:government at the county level; administration according to law; government under the rule of law; power