鄭州市今年一季度上百起民告官案件
“一把手”出庭應(yīng)訴僅28起
□記者 韓景瑋 實(shí)習(xí)生 韓雪
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盡管鄭州市政府在5月23日剛剛出臺(tái)規(guī)定，強(qiáng)調(diào)在民告官案中，行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)要出庭應(yīng)訴。但在30日上午，在鄭州中院審理的一起“民告官”案中，身為被告的鄭州市城市管理部門負(fù)責(zé)人并未出庭應(yīng)訴，出庭的則是其代理律師。
庭審過后，鄭州中院行政審判庭庭長(zhǎng)王銀生向記者透露：今年一季度，鄭州市審理的上百起行政案中，行政“一把手”出庭應(yīng)訴的僅28起。民告官，官不出庭幾成定例。事實(shí)上，行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)出庭，在一種“特殊”情形下與群眾溝通，接受司法監(jiān)督，有利無弊。
[現(xiàn)場(chǎng)]
“民告官”，庭審不見“一把手”
昨天庭審現(xiàn)場(chǎng)，除原被告代理人外，鄭州市兩級(jí)法院行政審判庭庭長(zhǎng)，及省市媒體記者40多人參加庭審。原告是鄭州市某廣告公司，被告是鄭州市城市管理局和第三人河南公路港務(wù)局。
2009年3月，原告與第三人下屬?gòu)V告公司簽協(xié)議，河南公路港務(wù)局院內(nèi)廣告設(shè)施獨(dú)家經(jīng)營(yíng)權(quán)出售給原告，期限5年。2010年11月16日，鄭州市城市管理局下發(fā)責(zé)令停止違法行為通知書和限期拆除戶外廣告通知書，以原告未經(jīng)批準(zhǔn)擅自設(shè)置廣告塔三座、大型樓體廣告一處為由，責(zé)令其于2010年11月19日18時(shí)前停止上述行為，并自行拆除上述戶外廣告。后因原告逾期未自行拆除，鄭州市城市管理局予以強(qiáng)拆。
原告不服限期拆除通知，向鄭州市政府復(fù)議，市政府維持了鄭州市城市管理局的行政行為，原告起訴復(fù)議機(jī)關(guān)，也被法院裁定駁回起訴。原告又以被告具體行政行為違反法律規(guī)定，侵害其合法權(quán)益為由，提起訴訟。請(qǐng)求法院撤銷被告作出的限期拆除戶外廣告通知。
庭審現(xiàn)場(chǎng)，盡管原告也提出，以鄭州市政府規(guī)定，其行政“一把手”應(yīng)出庭。但昨天庭審現(xiàn)場(chǎng)，鄭州市城市管理局的負(fù)責(zé)人并未出庭應(yīng)訴，而是派其律師出庭?！按蠖鄶?shù)行政案件審判中，行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)幾乎都不會(huì)出庭，讓代理律師出庭應(yīng)訴已成了行政案中的慣例?！蓖徑Y(jié)束后，現(xiàn)場(chǎng)觀摩的行政審判法官向記者透露。
[現(xiàn)象]
百起行政案，一把手出庭應(yīng)訴僅28起
昨天庭審之所以引起眾多媒體注意，則是因?yàn)樵趲滋烨暗?月23日，鄭州市政府出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)法定代表人行政訴訟出庭應(yīng)訴工作的意見》，明確提出六種情形下，行政單位“一把手”應(yīng)出庭應(yīng)訴。六種情形分別是，本單位當(dāng)年發(fā)生的第一起訴訟案件；上級(jí)機(jī)關(guān)要求出庭應(yīng)訴的訴訟案件；人民法院建議出庭或旁聽的訴訟案件；人大代表、政協(xié)委員參加聽審的訴訟案件；案情重大復(fù)雜，對(duì)本單位行政決策、行政執(zhí)法工作將產(chǎn)生重大影響的訴訟案件；應(yīng)訴機(jī)關(guān)法定代表人認(rèn)為需要出庭應(yīng)訴的其他訴訟案件。
而此前的2009年7月10日，鄭州市政府就出臺(tái)《鄭州市行政應(yīng)訴工作規(guī)則》，建立行政應(yīng)訴案件敗訴責(zé)任追究制。“強(qiáng)制”“一把手”出庭應(yīng)訴。去年11月27日，鄭州市人大常委會(huì)做出了《關(guān)于加強(qiáng)全市審判機(jī)關(guān)行政審判工作的決議》，決定制定健全并嚴(yán)格遵守行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度。該措施也引起最高人民法院和省高院領(lǐng)導(dǎo)的重視，并專門作出批示，對(duì)鄭州法院實(shí)行的“一把手”出庭應(yīng)訴制度表示肯定。鄭州市政府在本月23日再次出臺(tái)規(guī)定，也是落實(shí)鄭州市人大決議，強(qiáng)化和完善行政一把手出庭應(yīng)訴制度的具體措施。
但在昨天審理的這起民告官案中，記者們希望在被告席上能看到的“一把手”身影并未出現(xiàn)。
庭審結(jié)束后，記者采訪了鄭州市中級(jí)人民法院行政審判庭庭長(zhǎng)王銀生。據(jù)王庭長(zhǎng)透露，在要求“一把手”出庭應(yīng)訴規(guī)定未出臺(tái)前，鄭州市每年行政訴訟案平均在1000件左右，但行政一把手每年出庭應(yīng)訴的屈指可數(shù)，僅有三四例。此前，鄭州中院曾考慮到領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)酬多等原因，甚至在一把手出庭應(yīng)訴方面專門做了調(diào)整，如一把手不能出庭的，單位副職及黨組成員均可代表單位出庭應(yīng)訴。盡管如此，在日常案件審理中，仍有很多單位派律師出庭。拿今年一季度來說，鄭州市審理上百起行政案，但行政一把手出庭應(yīng)訴的僅有28起。
[探因]
特權(quán)思想在作祟，規(guī)章制度不健全，一些領(lǐng)導(dǎo)沒自信
王銀生認(rèn)為，導(dǎo)致“一把手”不愿出庭應(yīng)訴的原因很多。首先，一些官員認(rèn)為，行政權(quán)是行政機(jī)關(guān)獨(dú)立使用的特權(quán)，不應(yīng)受到其他機(jī)關(guān)的監(jiān)督，也不能適應(yīng)司法監(jiān)督。只能接受“官管民，官審民”，不能接受“官受審”。一些行政執(zhí)法人員以“官老爺”的身份自居，法律、法規(guī)意識(shí)淡薄，導(dǎo)致越權(quán)執(zhí)法；證據(jù)規(guī)則意識(shí)淡薄，導(dǎo)致舉證不力，認(rèn)定事實(shí)不清或錯(cuò)誤；程序意識(shí)淡薄，致使違反法定程序現(xiàn)象突出；準(zhǔn)確適用法律意識(shí)淡薄，導(dǎo)致適用法律錯(cuò)誤；合理行政意識(shí)淡薄，導(dǎo)致行政裁量失當(dāng)甚至濫用職權(quán)；恪盡職責(zé)意識(shí)淡薄，不依法履行法定職責(zé)或者行政不作為。
其次是制度方面。有些行政機(jī)關(guān)內(nèi)部規(guī)章制度不健全，分工不具體，責(zé)任不明確，問責(zé)機(jī)制不到位，致使敗訴案件屢屢發(fā)生；有些行政機(jī)關(guān)之間或內(nèi)部職能重疊、交叉執(zhí)法、互不通氣，致使重復(fù)處理，引發(fā)錯(cuò)案；有些行政機(jī)關(guān)內(nèi)部規(guī)定繁瑣，審批層級(jí)繁多，為應(yīng)訴加蓋公章，需多個(gè)部門和十幾個(gè)領(lǐng)導(dǎo)審批，致使錯(cuò)失答辯有效期而導(dǎo)致敗訴。
另外，就是領(lǐng)導(dǎo)們對(duì)自己擁有的法律知識(shí)不自信。出庭應(yīng)訴是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)法律知識(shí)、法律水平、應(yīng)訴能力、答辯能力的考驗(yàn)。如果不夠自信，也就不愿出庭應(yīng)訴了?！斑€有個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)對(duì)打官司這事不重視，認(rèn)識(shí)不到位，根本就不當(dāng)回事?！?/p>
[分析]
“一把手”出庭，對(duì)多方都有好處
王銀生稱：“民告官卻見不到官”的現(xiàn)象非常普遍，帶來了諸多不利影響。首先是不利于干群關(guān)系的和諧，容易引發(fā)干群之間的對(duì)立情緒；其次，行政官員不出庭應(yīng)訴，不利于發(fā)現(xiàn)本部門工作中存在的問題和不足，不利于其執(zhí)政水平的提高。
法律面前人人平等，這里的人包括“法人”。行政機(jī)關(guān)必須依法行政，被訴至法庭，行政機(jī)關(guān)就必須面對(duì)司法的合法性審查，從而承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。作為責(zé)任人的法定代表人，連出庭應(yīng)訴都做不到，如何履行義務(wù)，承擔(dān)責(zé)任？“一把手”不出庭，對(duì)其行政行為的違法性或不當(dāng)性就缺乏直觀了解、深入認(rèn)識(shí)。很可能造成下一次因?yàn)檫`法行政而再成被告；對(duì)于群眾、當(dāng)事人來說，行政機(jī)關(guān)“一把手”不出庭應(yīng)訴，一方面無法體現(xiàn)對(duì)群眾、當(dāng)事人利益的重視、合法權(quán)利的尊重；另一方面，群眾不能直接向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人表達(dá)自己的意見，心理難以平衡。一旦輸了官司，往往認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和法院官官相護(hù)，加大對(duì)政府的抵觸情緒。而行政首長(zhǎng)積極出庭應(yīng)訴，官、民面對(duì)面進(jìn)行訴訟，爭(zhēng)議講在明處，有理擺在庭上，勝者堂堂正正，輸者心服口服。提高了司法的權(quán)威，減少了老百姓的猜疑和擔(dān)心，使他們勇于依法維權(quán)。
為解決此問題，昨天下午，鄭州中院會(huì)同人大、市法制辦進(jìn)行座談，希望能找到解決“一把手”出庭率不高的方法措施。
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