法治與“烏紗帽”掛鉤，決策失誤終身追責，審計監(jiān)督要“全覆蓋”，政務公開要成常態(tài)……中共十八屆四中全會之后，“依法治國”的2.0版方案從立法、監(jiān)督、問責、考核等多方面，全方位祭出官員從政的“緊箍咒”。升級版依法治國如何依法治權(quán)，成為輿論觀察四中全會的重要視角。
源頭立法“控權(quán)”：政府不得法外設權(quán)
2013年初，在十八屆中央紀委二次全會上，中共中央總書記習近平曾提出，“要善于用法治思維和法治方式反對腐敗”。一年多后，當中共首次以“依法治國”為主題召開中央全會，反腐如何納入法治化軌道，如何從源頭規(guī)范權(quán)力，這無疑是輿論關(guān)注的焦點。
觀察近1.7萬字的四中全會《決定》，關(guān)于以“法”規(guī)范權(quán)力運行的表述可謂貫穿全篇，而在立法建制層面，從源頭給權(quán)力戴上“緊箍咒”的諸多規(guī)定頗為搶眼。
在依法行政方面，有“行政機關(guān)不得法外設定權(quán)力”“推行政府權(quán)力清單制度，堅決消除權(quán)力設租尋租空間”“建立行政機關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機制”等“高壓線”;在依法執(zhí)政方面，則有“形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力”等嚴規(guī)。
值得注意的是，《決定》還特別提出加快推進反腐敗國家立法，完善懲治和預防腐敗體系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制，完善懲治貪污賄賂犯罪法律制度。
“最好的制度要以法律的形式呈現(xiàn)。”在中國政法大學副校長馬懷德看來，“‘當務之急’還是制定源頭防腐的基礎性法律、規(guī)范權(quán)力運行方面的法律。”
馬懷德分析，《行政程序法》、《行政組織法》、《重大決策程序條例》、《行政問責法》以及規(guī)范官員個人財產(chǎn)申報公開方面的法規(guī)，都是對權(quán)力運行加以制約和監(jiān)督的基礎性法律，應該納入立法規(guī)劃。
其實，四中全會后，在立法層面進行源頭反腐的工作已經(jīng)開始。四中全會結(jié)束不久，10月27日，全國人大常委會開始審議刑法修正案(九)草案，其中涉及貪污賄賂犯罪的諸多法條修改。專家分析，這將進一步完善中國懲治腐敗的法律規(guī)定，嚴格腐敗犯罪“全環(huán)節(jié)”的懲治，體現(xiàn)了國家打擊腐敗、規(guī)范權(quán)力的決心。
監(jiān)督制約“限權(quán)”：強化審計反腐作用
規(guī)范權(quán)力運行，強化各方的監(jiān)督制約力量，無疑是權(quán)力之“籠”扎實與否的關(guān)鍵。
觀察四中全會對于權(quán)力制約監(jiān)督的規(guī)定，《決定》中提到了黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等八個方面，要求“形成科學有效的權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，增強監(jiān)督合力和實效。”
在這些監(jiān)督環(huán)節(jié)中，被輿論聚焦的是《決定》中關(guān)于審計監(jiān)督的表述?！稕Q定》提出，保障依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)。強化上級審計機關(guān)對下級審計機關(guān)的領(lǐng)導。探索省以下地方審計機關(guān)人財物統(tǒng)一管理。推進審計職業(yè)化建設。
“此前國內(nèi)的審計監(jiān)督權(quán)往往由于法律之外其他因素的干擾而難以有效開展，此次《決定》提出的‘保障依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)’十分必要。”中央財經(jīng)大學中國公共財政與政策研究院院長喬寶云指出。
作為一種專業(yè)性的監(jiān)督力量，近年來，審計監(jiān)督在反腐中的作用越發(fā)凸顯。十八大以后，有不少高官就是因為審計而落馬，有媒體報道，原國資委主任蔣潔敏案的調(diào)查線索，就來源于對他的離任審計。
值得注意的還有，《決定》要求，對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導干部履行經(jīng)濟責任情況實行審計全覆蓋。在專家看來，這意味著，有的人可能并不是公職人員，有的部門不是政府部門，但只要使用了公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源，都有可能被審計。
對權(quán)力監(jiān)督，除了專業(yè)性的審計，另一種有效方式是讓權(quán)力在“陽光”下運行。
“公開為常態(tài)、不公開為例外”，這是《決定》對政務公開的要求，《決定》還提出重點推進財政預算、公共資源配置、重大建設項目批準和實施、社會公益事業(yè)建設等領(lǐng)域的政府信息公開。
專家認為，用“陽光管住權(quán)力的手”，是推動黨政領(lǐng)導干部行政行為法治化、規(guī)范化的重要舉措，但是，哪些必須公開，哪些屬于“例外”，在四中全會的落實環(huán)節(jié)，政務公開事項需要更為細致的制度明晰。
考核問責“治權(quán)”：法治與“烏紗帽”掛鉤，決策失誤終身追責
“政府是執(zhí)法主體，對執(zhí)法領(lǐng)域存在的有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究甚至以權(quán)壓法、權(quán)錢交易、徇私枉法等突出問題，老百姓深惡痛絕，必須下大氣力解決。”習近平在對四中全會《決定》作出的說明中這樣談道。
這樣的表述，折射出高層對于當前一些官員行使權(quán)力時的特權(quán)思想、人治思維，有著清晰的認識。
針對這些問題，《決定》提出，把法治建設成效納入政績考核指標體系，提出“在相同條件下，優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強的干部。對特權(quán)思想嚴重、法治觀念淡薄的干部要批評教育，不改正的要調(diào)離領(lǐng)導崗位?！?/p>
馬懷德向中新網(wǎng)記者表示，其實這就是自己倡導多年的建立“法治GDP”，用政績考核的“指揮棒”規(guī)范官員權(quán)力，“這種考核并非不能量化，行政復議、訴訟、投訴、申訴、信訪及領(lǐng)導干部學習法律的次數(shù)、考試成績等，都可作為考核指標?！?/p>
國家行政學院教授汪玉凱也表示，過去出現(xiàn)的官員侵害公民權(quán)益的現(xiàn)象，多數(shù)與公權(quán)力的行使方式不當有關(guān)，導致以權(quán)代法的問題比較突出。現(xiàn)在將法治作為硬性指標來從整體上規(guī)范，按照法律來行使社會管理權(quán)，對官員的行為進行約束，有利于樹立法治思維。
其實，除了將法治與“烏紗帽”掛鉤，四中全會還特別嚴格了對于權(quán)力運行的糾錯問責機制?！稕Q定》提出，完善糾錯問責機制，健全責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、罷免等問責方式和程序。此外，《決定》還提出“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制”。
“以往行政決策者本人往往對決策后果沒有承擔相應的責任，一些決策失誤造成重大損失后，當時的決策者可能已退休，甚至異地升官，無人去追究責任，這造成決策者有恃無恐?！瘪R懷德說，對決策的終身追究，現(xiàn)實針對性非常強。
“目前一些基層干部為了政績，以改革的名義推進一些‘拍腦袋’的決策，運用權(quán)力時的法治意識、法治觀念太差，這種現(xiàn)象已經(jīng)比較嚴重?！眹倚姓W院教授竹立家也向中新網(wǎng)記者表示，重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，這對于官員特別是“一把手”的權(quán)力運行是有力的約束。(記者 闞楓)
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