經(jīng)過(guò)4年的等待之后，首部關(guān)于政府投資的綜合性行政法規(guī)——《政府投資條例》有了新的進(jìn)展。
據(jù)參與《政府投資條例（草案）》（下稱《草案》）研討的專家透露，國(guó)務(wù)院法制辦近期將修改完成《草案》，并會(huì)向中央各部門和地方征求意見(jiàn)。如果進(jìn)展順利，《草案》有望由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門在年內(nèi)審議通過(guò)。
隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和法制建設(shè)的發(fā)展，我國(guó)政府投資法也在逐步建立和完善，但與建立完善的政府投資法律體系的目標(biāo)尚有很大差距。
這部旨在完善政府投資機(jī)制、規(guī)范政府投資行為的行政法規(guī)，將會(huì)促進(jìn)政府投資法治化。
長(zhǎng)期以來(lái)，缺少法制規(guī)范，勞民傷財(cái)?shù)摹靶蜗蠊こ獭焙兔撾x實(shí)際的“政績(jī)工程”屢禁不止。專家認(rèn)為，即將出臺(tái)的《政府投資條例》對(duì)此會(huì)遏制。
首部政府投資法規(guī)
改革開放以來(lái)，政府投資數(shù)額不斷上升，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用越來(lái)越大。以至于“投資、消費(fèi)、出口”，被稱為拉動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的三駕馬車。
近年來(lái)，中央政府預(yù)算內(nèi)的投資資金保持在1萬(wàn)多億元的規(guī)模。2008年全球性金融危機(jī)爆發(fā)，當(dāng)年中國(guó)政府推出4萬(wàn)億投資計(jì)劃以及一系列擴(kuò)大內(nèi)需的刺激措施。
巨額的政府投資對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，引導(dǎo)和刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)揮了重要作用。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和法制建設(shè)的發(fā)展，我國(guó)政府投資法也在逐步建立和完善。但與建立完善的政府投資法律體系的目標(biāo)尚有很大差距。
財(cái)稅法學(xué)家、中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文認(rèn)為，至今尚沒(méi)有制定一部有關(guān)政府投資的綜合性基本法律，甚至連一部綜合性的行政法規(guī)都沒(méi)有，調(diào)整政府投資關(guān)系的法律規(guī)定分散在《預(yù)算法》《農(nóng)業(yè)法》和國(guó)務(wù)院有關(guān)投資的規(guī)定等相關(guān)的部門法律法規(guī)中，導(dǎo)致政府投資法制系統(tǒng)性、科學(xué)性不強(qiáng)，法律的協(xié)調(diào)性不夠。
這使得長(zhǎng)期以來(lái)，政府投資管理的主要依據(jù)是政府文件和各部門、各地方政府規(guī)章，導(dǎo)致政府投資缺乏嚴(yán)格的規(guī)范管理，隨意性較大。勞民傷財(cái)?shù)摹靶蜗蠊こ獭焙兔撾x實(shí)際的“政績(jī)工程”大量出現(xiàn)。
為此，各界多次呼吁盡快制定政府投資基本法，規(guī)范政府投資行為。
作為首部關(guān)于政府投資的綜合性行政法規(guī)的《政府投資條例》（下稱《條例》），由國(guó)家發(fā)改委負(fù)責(zé)起草。旨在從界定政府投資范圍、健全投資決策機(jī)制、嚴(yán)格責(zé)任追究等方面確立政府投資管理的基本制度。
《條例》的起草工作可謂一波三折。其最初的版本2001年就已出臺(tái)，至今已經(jīng)過(guò)六次修改。
2010年1月，國(guó)務(wù)院法制辦在其官網(wǎng)公布了《政府投資條例（征求意見(jiàn)稿）》，征求社會(huì)各界的意見(jiàn)。征求意見(jiàn)稿公布之后爭(zhēng)議較大，多位學(xué)者和一些政府部門持否定態(tài)度。
國(guó)務(wù)院法制辦聽取各方面的意見(jiàn)之后，與國(guó)家發(fā)改委、中央紀(jì)委監(jiān)察部等部門多次研究修改，形成了《草案》。
據(jù)參與《草案》研討的專家透露，國(guó)務(wù)院法制辦近期將修改完成《草案》，并會(huì)向中央各部門和地方征求意見(jiàn)。如果進(jìn)展順利，《草案》有望在年內(nèi)審議通過(guò)。
根據(jù)《立法法》規(guī)定，行政法規(guī)草案由國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議，或者由國(guó)務(wù)院審批。
加強(qiáng)追責(zé)
據(jù)參與《草案》研討的專家透露，與2010年的征求意見(jiàn)稿相比，《草案》修改幅度非常大。
比如，對(duì)于政府投資，《草案》規(guī)定為“使用政府預(yù)算資金進(jìn)行的固定資產(chǎn)投資建設(shè)活動(dòng)”；而“征求意見(jiàn)稿”規(guī)定為，在中華人民共和國(guó)境內(nèi)使用政府性資金進(jìn)行的固定資產(chǎn)投資活動(dòng)。政府性資金包括財(cái)政預(yù)算內(nèi)投資資金、各類專項(xiàng)建設(shè)基金、國(guó)家主權(quán)外債資金和其他政府性資金。
施正文認(rèn)為，對(duì)于政府投資的定義變化，體現(xiàn)了全口徑預(yù)算的理念。
十八大報(bào)告中提出要“加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”。8月31日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議通過(guò)了《預(yù)算法》修正案，全口徑預(yù)算被認(rèn)為是該法最大的亮點(diǎn)。所謂全口徑預(yù)算就是把政府所有收支全部納入統(tǒng)一管理，其目標(biāo)定位于構(gòu)建一個(gè)覆蓋所有收支，不存在游離于預(yù)算外的政府收支，是將所有類型的財(cái)政資金收支都納入統(tǒng)一管理體系的制度框架。
全口徑預(yù)算不僅規(guī)范了財(cái)政資金，還涉及大量地方政府事權(quán)的規(guī)范，將會(huì)遏制地方政府只顧政績(jī)而不顧百姓真正需要的亂花錢現(xiàn)象。
長(zhǎng)期以來(lái)問(wèn)責(zé)機(jī)制缺失，導(dǎo)致政府投資亂象叢生，造成勞民傷財(cái)?shù)摹靶蜗蠊こ獭?、脫離實(shí)際的“政績(jī)工程”和領(lǐng)導(dǎo)拍腦袋的“首長(zhǎng)工程”屢禁不止；違規(guī)亂審批造成重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩。
這不但浪費(fèi)了大量寶貴的公共資金，還留下諸多的重大隱患，有的工程建設(shè)中質(zhì)量事故頻發(fā)，項(xiàng)目建成后成為“豆腐渣工程”。
施正文認(rèn)為，2010年的征求意見(jiàn)稿重大缺陷之一，就是對(duì)問(wèn)責(zé)條款的規(guī)定過(guò)于含糊，沒(méi)有細(xì)化投資管理部門的責(zé)任和義務(wù)。
為此，《草案》增加了政府投資的責(zé)任追究的內(nèi)容。對(duì)政府項(xiàng)目審批部門工作人員違反規(guī)定審批項(xiàng)目的法律責(zé)任作了規(guī)定。此外，《草案》對(duì)項(xiàng)目單位、項(xiàng)目建設(shè)單位、工程咨詢機(jī)構(gòu)等違反條例規(guī)定行為的法律責(zé)任也做了規(guī)定。
對(duì)于責(zé)任追究的法律責(zé)任，不但規(guī)定承擔(dān)行政責(zé)任，依法給予處分，情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，還要依法追究刑事責(zé)任。
施正文建議，完善政府投資法律責(zé)任制度，需要建立和完善行政、民事、刑事等多種政府投資法律責(zé)任制度。特別是追責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)要明晰化，不要使用“有關(guān)部門”“有關(guān)規(guī)定”“依法”“重大質(zhì)量事故”等模糊詞語(yǔ)。
長(zhǎng)期以來(lái)，政府投資體制上存在多頭管理的問(wèn)題。
中央投資項(xiàng)目的審批權(quán)原則上屬于國(guó)家發(fā)改委，但實(shí)際上審批權(quán)分散。在農(nóng)業(yè)、科技、水利、環(huán)保等工程領(lǐng)域都由其主管部委審批。在地方層面，地方政府投資項(xiàng)目的審批權(quán)主要在地方政府。
據(jù)參與《草案》研討的專家透露，對(duì)此問(wèn)題，《草案》修改過(guò)程中曾經(jīng)過(guò)研究，但是因各部門的意見(jiàn)還不一致，《草案》沒(méi)有改變現(xiàn)行各部門對(duì)政府投資的職責(zé)分工。
施正文建議，要改革和明確政府投資體制，合理劃分各級(jí)政府投資的職責(zé)、規(guī)模、范圍、結(jié)構(gòu)和布局。
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