編者按 冷驚蟄，暖春分。被稱為開啟新一輪農(nóng)村改革“閘門”的土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作目前在各地次第展開，多個省份相繼推出土地確權(quán)時間表。
改革“冷暖”，基層最知。土地確權(quán)在保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益方面起著關(guān)鍵性作用，對促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收與農(nóng)村和諧舉足輕重。然而，一些地方在工作中遇到的困難超過預(yù)期。如何設(shè)計農(nóng)村土地確權(quán)的最佳方案，防范可能出現(xiàn)的偏差？半月談記者在基層進(jìn)行了深入調(diào)查。
變化的基層實踐，不變的土地確權(quán)
“現(xiàn)在很多農(nóng)民手中都有兩個承包經(jīng)營權(quán)證，1998年的綠皮證和2007年的紅皮證?，F(xiàn)在這兩個證上的面積、位置已經(jīng)對不上了，而農(nóng)民的實際經(jīng)營狀況又與這兩個證都對不上?！苯魇°~鼓縣三都鎮(zhèn)三都村黨總支書記王春山對半月談記者說，1998年二輪承包后，2004年國務(wù)院又下發(fā)通知，要求各地重新下發(fā)承包經(jīng)營權(quán)證和確權(quán)登記表。
談起土地確權(quán)之難，銅鼓縣農(nóng)業(yè)局局長金霄頗感無奈：“由于生老病死、婚姻嫁娶等原因，農(nóng)村家庭人口有所變化，村里又根據(jù)這一變化對土地進(jìn)行了動態(tài)調(diào)整，按照國家政策這是不允許的，但實際不少地方都是這么操作的?！?/p>
2013年，我國提出“用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至（土地方位）不清等問題”。農(nóng)村土地確權(quán)工作成為各地近年內(nèi)必須完成的工作。然而，不少地方仍難以形成統(tǒng)一、完善的工作推進(jìn)計劃。
多地基層干部告訴記者，按照我國有關(guān)政策，農(nóng)村承包土地在承包期內(nèi)不允許調(diào)整，但實際上很多地方都約定以村小組為單位三五年調(diào)整一次，這就導(dǎo)致土地實際承包經(jīng)營狀況發(fā)生了較大變動，與1998年二輪承包確權(quán)和發(fā)證的情況不相吻合。
王春山說，1998年后，三都村11個村民小組中有10個調(diào)整過土地；2007年重新下發(fā)承包經(jīng)營權(quán)證后，有7個小組仍對土地做了調(diào)整，“現(xiàn)在增加了土地的農(nóng)民肯定不愿按以前的面積確權(quán)。”
金霄表示，根據(jù)調(diào)查，1998年后，當(dāng)?shù)赝恋爻邪?jīng)營狀況沒有發(fā)生改變的大約只有30%，“現(xiàn)在國家進(jìn)行新一輪確權(quán)登記，是以二輪承包時的狀況為準(zhǔn)還是以當(dāng)前的實際情況為準(zhǔn)，分歧很大”。
“很多省份或多或少存在類似問題，這與歷史上的相關(guān)工作不夠細(xì)致、徹底有關(guān)系，同時也表明確權(quán)工作的迫切性與復(fù)雜性?！苯K省一位農(nóng)經(jīng)干部說。
如何設(shè)定最優(yōu)路線圖？
“多出來的面積”怎么辦？
由于自然變遷、土地征用、自行開墾耕地、農(nóng)轉(zhuǎn)非以及婚喪嫁娶等，農(nóng)村土地狀況變化比較普遍，各戶人口數(shù)變動更大。是按現(xiàn)有人口及土地占有狀況確認(rèn)土地權(quán)利，還是打破土地占有現(xiàn)狀，重新分配土地再確認(rèn)權(quán)利？
中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所社會問題研究中心主任于建嶸等專家認(rèn)為，通過歸納學(xué)界的普遍觀點和調(diào)查農(nóng)民的意愿，不難得出的共識是，按現(xiàn)有人口以及土地占有狀況確認(rèn)土地權(quán)利，即維護(hù)現(xiàn)有土地承包關(guān)系長久不變，賦予農(nóng)民原有農(nóng)業(yè)承包土地永久使用權(quán)。農(nóng)戶享有原始承包土地的占有、使用、收益、處分（包括轉(zhuǎn)讓、贈與、抵押、繼承）等各類物權(quán)權(quán)利，但不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途。
實踐中，部分基層干部反映，當(dāng)法律規(guī)定與村規(guī)民約相碰撞，有可能會帶來新的糾紛隱患。新一輪農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記后，短期內(nèi)農(nóng)村承包土地將很難調(diào)整，其與農(nóng)村人口變動之間的矛盾將日益凸顯。
銅鼓縣大塅鎮(zhèn)鎮(zhèn)長王閏春說：“這一次承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記要求寫明四至，這樣以后就沒有辦法再做調(diào)整了。一戶人家如果人口增加了，那人均耕地自然就會減少，反之如果人口減少了，人均耕地就會增加，這樣明顯就不公平了?！?/p>
“多出來的面積”怎么辦？新一輪確權(quán)登記后，農(nóng)村承包土地面積可能會超過現(xiàn)有統(tǒng)計面積，國家糧食直補(bǔ)和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼該不該相應(yīng)增加？
“當(dāng)前的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是根據(jù)1998年二輪承包時的面積來定的，當(dāng)時由于要交農(nóng)業(yè)稅，各地在測量時放得都比較松，而現(xiàn)在國家新一輪確權(quán)登記要求通過專業(yè)隊伍來測量，其結(jié)果和原來的統(tǒng)計肯定會有出入，現(xiàn)在2畝的田有可能會測出3畝甚至4畝，而多出來的面積就需要增加農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼?！便~鼓縣三都鎮(zhèn)紀(jì)委書記張國慶說。
記者了解到，從國內(nèi)首批農(nóng)村土地確權(quán)的試點情況看，對于這一問題地方處理可謂“五花八門”。如遼寧省丹東市東港區(qū)實測后每戶多出0.5到0.7畝地，經(jīng)村民同意，多出來的地分給目前緊迫需要地的人家；黑龍江方正縣則是采用在經(jīng)營權(quán)證上登記二輪面積，多出來的面積由原農(nóng)戶代耕，擴(kuò)邊、拱地頭、開荒等新增地交村里決定；山西省新絳縣多出來的都算作機(jī)動地……
此外，如何防范可能出現(xiàn)的偏差也值得關(guān)注。不少基層干部擔(dān)心，新一輪確權(quán)登記后將會異化農(nóng)民對土地的物權(quán)意識，土地的抵押、流轉(zhuǎn)有可能成為變相的買賣。三都鎮(zhèn)黨委書記劉莉表示，現(xiàn)在農(nóng)民都知道土地所有權(quán)是集體的，他們只有承包經(jīng)營權(quán)，但通過這一輪確權(quán)發(fā)證，很多農(nóng)民會誤認(rèn)為以后土地是其個人資產(chǎn)，可以任意抵押、流轉(zhuǎn)?！坝械霓r(nóng)民把土地流轉(zhuǎn)幾十年，租金一次性付清，這實際上就成了變相的買賣?！?/p>
穩(wěn)步調(diào)、防隱患
當(dāng)前，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記是農(nóng)村土地制度改革的基礎(chǔ)工作，關(guān)系到今后農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展，其工作量大且涉及的矛盾糾紛多，但目前一些地區(qū)尤其是試點地區(qū)時間要求很緊，有的甚至要求在年底前完成工作，壓力大而且容易遺留隱患。
一些基層干部認(rèn)為，土地確權(quán)工作還需要有經(jīng)費保障和針對性專業(yè)培訓(xùn)。記者在部分地區(qū)調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前，不少基層干部對新一輪確權(quán)登記工作認(rèn)識不足，但又迫于確權(quán)登記時間表的壓力，只能盲目推進(jìn)確權(quán)。
金霄等人建議，培訓(xùn)內(nèi)容除了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點工作的相關(guān)法律、法規(guī)、政策外，還需包括具體工作中的登記規(guī)則、檔案管理、地籍測量技術(shù)及業(yè)務(wù)操作規(guī)程等。此外，應(yīng)在符合條件的地方，在尊重農(nóng)民意愿、保護(hù)農(nóng)民利益的前提下，探索“確權(quán)確股不確地”等多種形式的確權(quán)登記方式。（記者 陳建華 郭強(qiáng) 陳剛）
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