今年全國兩會傳出消息，行政訴訟法大修成為2014年度全國人大的立法工作重點，“民告官”阻礙將會逐步得到破除。最近，半月談記者在福建多地法院調(diào)研了解到，行政干預(yù)司法現(xiàn)象在行政訴訟中仍不同程度存在，影響了司法公信力。為緩解行政訴訟困局，福建各級法院通過探索行政協(xié)調(diào)、司法與行政良性互動等機制，使4成以上行政爭議通過協(xié)調(diào)實現(xiàn)“案結(jié)事了”。
法官被迫參與拆遷，行政干預(yù)司法成頑疾
數(shù)據(jù)顯示，全國每年行政糾紛引發(fā)的信訪高達600萬件，而通過行政訴訟解決的只有10余萬件，“民告官”依然阻礙重重。據(jù)福建省高級法院統(tǒng)計，行政訴訟中行政機關(guān)敗訴率呈逐年走低態(tài)勢，近5年平均為9%，但低敗訴率伴隨著高上訴率、高申訴率和高上訪率。
半月談記者在福建莆田、漳州、泉州、龍巖等地采訪時了解到，當(dāng)前，行政干預(yù)司法主要表現(xiàn)為：行政機關(guān)干預(yù)法院立案；行政機關(guān)工作人員不出庭應(yīng)訴，只委托律師出庭應(yīng)訴；以“支持地方中心工作”等為由要求法院做出不適法的裁決；以行政機關(guān)敗訴率考核法院工作等。
福建高院行政庭負責(zé)人說：“行政訴訟‘告狀難’、公民訴權(quán)得不到有效保護等問題仍然存在。近5年來，全省行政訴訟一審被裁定駁回起訴的案件有1583起，這些未能進入實體審理的案件，在二審審查時發(fā)現(xiàn)不少是應(yīng)當(dāng)依法予以審理的?！?/p>
泉州中級法院行政庭副庭長夏惠英說：“實踐來看，被訴具體行政行為中有不少存在合法性問題，但行政機關(guān)往往以‘考慮案件處理的社會效果’或‘服務(wù)政府工作大局’等為由施加壓力，要求法院駁回訴訟請求。”
以征地拆遷為例，莆田中級法院行政庭庭長鄭完育介紹，地方政府為快速推進項目進展，有時在征地拆遷手續(xù)尚不齊備，或未與被拆遷人達成補償協(xié)議的基礎(chǔ)上就實施了拆遷行為，這類明顯違法的行為被訴至法院后，地方政府往往以“敗訴會導(dǎo)致項目無法開展，已經(jīng)簽約的住戶會鬧事”等為由要求法院支持地方工作。
更為荒唐的是，在泉州鯉城、晉江等地，因為近兩年是當(dāng)?shù)爻鞘薪ㄔO(shè)年，征地拆遷任務(wù)重，一些基層法院行政庭負責(zé)人被地方政府抽調(diào)到工程項目部，要求承擔(dān)一定數(shù)量的拆遷戶簽約工作。
部分基層法官表示，這種行政機關(guān)既當(dāng)“運動員”又當(dāng)“裁判員”的做法既損害了司法公信力，也會使行政權(quán)力因缺乏司法制約而恣意妄為，侵害行政相對人權(quán)益。福建高院行政庭負責(zé)人透露，少數(shù)地方甚至要求法院在受理行政訴訟案件時，必須征得政府同意后才能立案。
記者了解到，一些地方將行政訴訟敗訴率納入政府績效考評，部分行政機關(guān)往往會對法院審案施加壓力，采取以拖促調(diào)、強迫協(xié)調(diào)等方式，造成案件久拖不決、久調(diào)不判，矛盾積累導(dǎo)致行政當(dāng)事人情緒行為激化。由于法院在人、財、物上受制于地方，一些地方政府甚至以行政案件敗訴率考核法院的工作績效。
龍巖一個縣法院行政庭負責(zé)人告訴記者，2011年，該縣行政機關(guān)敗訴率達到40%，影響了全縣的績效考評排名，結(jié)果行政庭法官的績效獎金被地方政府扣了一半。
加強行政審判獨立性，關(guān)鍵在于剝離法院與地方的利益關(guān)系
福建省委黨校教授顧越利認為，行政審判機制獨立性不足，行政審判權(quán)在機構(gòu)設(shè)置上依附于行政區(qū)劃，法院經(jīng)費來源、法官任免晉升等受制于地方，難以保證依法獨立公正行使審判權(quán)，直接影響了行政訴訟目的的實現(xiàn)和功能發(fā)揮，影響了法院的司法權(quán)威和公信。
半月談記者采訪了解到，近年來，福建各級法院先后探索過集中管轄、異地管轄等方式審理行政案件，但由于法院在人、財、物上受制于地方政府的體制沒有改變，改革舉措在實踐中成效不顯著。
基層法官和專家提出，破解行政審判難題關(guān)鍵在于保障法院依法獨立行使審判權(quán)。中央目前提出“探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”，行政審判機制改革是群眾反映最迫切、最貼近司法改革目標(biāo)、改革難度相對較小的領(lǐng)域，可以考慮借鑒大陸法系國家和地區(qū)普遍采用的設(shè)立行政法院模式，設(shè)立專門的行政法院。行政法院不以行政區(qū)劃為標(biāo)準(zhǔn)確定，法院在人、財、物上獨立于地方。
發(fā)揮行政協(xié)調(diào)機制，和諧化解“民告官”爭議
如何走出“民告官”的現(xiàn)實困境？除了加強司法審判的獨立性，發(fā)揮行政協(xié)調(diào)機制作用也是值得肯定的一大探索。針對行政審判特點，近年來，福建各級法院和政府建立司法與行政良性互動機制，省政府和省法院還專門召開府院聯(lián)席會議。雙方通過信息溝通與共享、重大案件及重要事項協(xié)調(diào)等，對于行政爭議案件，運用和解、協(xié)調(diào)等方式，做好相關(guān)當(dāng)事人工作，在依法保護雙方合法權(quán)益前提下，達到原告自愿撤訴結(jié)案。
去年，漳州兩級法院受理行政案件201件，約一半的案件通過行政協(xié)調(diào)結(jié)案。漳州中級法院副院長王文平介紹，該市探索立案、庭前、庭審和執(zhí)行階段的全程協(xié)調(diào)方式化解行政爭議，在法院主持下，促成當(dāng)事雙方達成和解，化解了一大批行政爭議案件。
在福建，行政協(xié)調(diào)成為各地行政審判常態(tài)化的工作機制。泉州中級法院副院長陳慧瑛說：“行政協(xié)調(diào)的案件大多存在行政機關(guān)的具體行政行為程序有瑕疵或?qū)嶓w上違法的情形，法院通過與行政機關(guān)溝通、協(xié)調(diào)，督促行政機關(guān)主動撤銷或改變具體行政行為，或是對于行政行為當(dāng)事人的利益依法予以補償后，由原告撤訴結(jié)案。”
基層法官表示，行政協(xié)調(diào)注重實質(zhì)化解爭議，節(jié)約了當(dāng)事人時間和金錢成本，大多數(shù)案件能當(dāng)場執(zhí)行，從司法實踐看，以協(xié)調(diào)結(jié)案的案件較少出現(xiàn)上訴、申訴情形。
據(jù)福建省高級法院統(tǒng)計，近3年來，該省各級法院一審受理行政案件8187件，其中45%左右的案件通過協(xié)調(diào)結(jié)案。
部分基層法官認為，行政協(xié)調(diào)有助于實質(zhì)性化解行政爭議，高效保障行政相對人權(quán)益。在實現(xiàn)行政審判獨立的前提下，應(yīng)將行政協(xié)調(diào)機制寫入立法，明確在雙方當(dāng)事人同意的前提下，法官可以依法協(xié)調(diào)；在保障合法權(quán)益基礎(chǔ)上，促成雙方達成和解協(xié)議。為防范出現(xiàn)以拖代調(diào)、久調(diào)不判、“和稀泥”等情況發(fā)生，應(yīng)明確協(xié)調(diào)需遵循自愿、合法原則，在法定期限內(nèi)進行，達不成協(xié)議的，法官應(yīng)依法予以判決。（記者 鄭良）
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