只有規(guī)范管理體制，完善法治環(huán)境，才能促進(jìn)志愿服務(wù)事業(yè)更進(jìn)一步。
“我們想發(fā)展，想做更多的事情。但今年卻沒通過年檢?！睆B門市綠十字環(huán)保志愿者中心負(fù)責(zé)人馬天南一臉黯然。這個(gè)曾經(jīng)紅紅火火、吸引了5000多名環(huán)保志愿者參與的民間志愿者組織，如今卻因資金瓶頸而無力為繼。
以“簡(jiǎn)政放權(quán)”為核心取向的新一輪政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，主張將政府職能中“凡社會(huì)能辦好的，盡可能交給社會(huì)力量承擔(dān)”，志愿服務(wù)組織也迎來了前所未有的發(fā)展機(jī)遇。
《瞭望》新聞周刊記者近日在北京、天津、江蘇、福建、遼寧等地采訪發(fā)現(xiàn)，2008年至今，志愿者組織有了階段性發(fā)展，但受立法缺失、體制機(jī)制不順等多重因素的影響，一些民間志愿者組織仍面臨資金缺乏、權(quán)益保障難等發(fā)展困境。業(yè)內(nèi)人士提示，只有規(guī)范管理體制，完善法治環(huán)境，才能促進(jìn)志愿服務(wù)事業(yè)更進(jìn)一步。
堅(jiān)守中的困惑
今年78歲的廈門大學(xué)化學(xué)系教授王光國(guó)，3年前加入廈門市綠十字環(huán)保志愿者中心?！耙灾驹刚叩纳矸萑ソ忉尭黝惌h(huán)保問題，老百姓很容易接受。”王光國(guó)說，“今年廈門市同安區(qū)發(fā)生了一起群眾和當(dāng)?shù)鼗S的沖突事件，僵持了好幾天。看到新聞后我們立即趕過去，讓雙方都坐下來談，向群眾解釋了化工廠污染的情況并督促化工廠解決群眾關(guān)心的幾大問題，事情很快得到了解決?！睅啄陙恚豕鈬?guó)還帶領(lǐng)其他環(huán)保志愿者深入一線調(diào)研，形成了一份份環(huán)保調(diào)查報(bào)告。
經(jīng)記者了解，這家致力于環(huán)保事業(yè)的民間志愿組織未通過年檢的原因，是一筆資金的來源與國(guó)家政策相違，馬天南說，“我們沒有公募資格，政府購買服務(wù)項(xiàng)目能參與的也很少，所以資金問題長(zhǎng)期困擾著我們。”
北京星光志愿者救援隊(duì)，是一個(gè)從事應(yīng)急救援服務(wù)的志愿者組織?！八拇ㄑ虐驳卣甬?dāng)天我們就隨北京志愿者聯(lián)合會(huì)一道乘飛機(jī)飛到災(zāi)區(qū)，幫助當(dāng)?shù)卣\(yùn)輸物資。”隊(duì)長(zhǎng)周京杰介紹，“我們專門從事山野設(shè)標(biāo)，給驢友提供警示標(biāo)牌，上面還有聯(lián)系卡，方便他們電話求助。平時(shí)，我們還會(huì)去大學(xué)、社區(qū)開展各類應(yīng)急避險(xiǎn)講座。”
這個(gè)設(shè)立于2010年的志愿者救援隊(duì)如今已有600多個(gè)成員，分為通訊組、車輛保障組、應(yīng)急分隊(duì)等。在這些志愿者看來，志愿救援力量可以發(fā)揮很大作用?！安簧儆鲭U(xiǎn)者會(huì)直接給民間救援隊(duì)打電話。從2008年至今我參加了幾乎所有的大型災(zāi)害救援?！敝芫┙苷f。
但同時(shí)，從事志愿服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大、權(quán)益保障不足，也帶來了志愿者隊(duì)伍的不穩(wěn)定?！拔覀兊娜藛T流動(dòng)性很強(qiáng)，一個(gè)團(tuán)隊(duì)每年能留下來幾十個(gè)老隊(duì)員就很難得了。”周京杰說，“為自我保護(hù)，平時(shí)大家也很注意保留證據(jù)。比如救援時(shí)用攝像機(jī)記錄，溺水打撈時(shí)可能對(duì)遺體造成破壞，也需要與家屬商量?！?/p>
志愿者組織在堅(jiān)守中感到的困惑還有很多。2006年成立的天津義工聯(lián)盟如今的網(wǎng)絡(luò)論壇注冊(cè)人數(shù)超過8萬。聯(lián)盟以網(wǎng)絡(luò)論壇為根據(jù)地，每月發(fā)布助殘、助老、助學(xué)、助困、環(huán)保等各類公益活動(dòng)計(jì)劃安排，同時(shí)與社會(huì)愛心團(tuán)體聯(lián)動(dòng)，組織公益演出，募集捐款，為受困家庭及個(gè)人解決實(shí)際生活困難。該聯(lián)盟活動(dòng)組織負(fù)責(zé)人孫文斌告訴記者，他們的發(fā)展也遭遇了“天花板”。
作為一個(gè)民間志愿者組織，核心團(tuán)隊(duì)的管理能力有限導(dǎo)致發(fā)展遲滯，資金匱乏導(dǎo)致規(guī)模無力擴(kuò)大，缺乏主管部門支持導(dǎo)致資源無法共享整合，“現(xiàn)在最大的感覺就是累”，孫文斌坦言。
“婆婆多”的無奈
“協(xié)會(huì)的上級(jí)部門太多，‘婆婆’多得弄不清?！碧旖蜷_發(fā)區(qū)社會(huì)服務(wù)志愿者協(xié)會(huì)秘書長(zhǎng)陳繼紅說，“一開始我們是獨(dú)立運(yùn)作，后來‘婆婆’越來越多，現(xiàn)在的業(yè)務(wù)主管和指導(dǎo)部門是天津開發(fā)區(qū)城管局，但同時(shí)還有天津?yàn)I海新區(qū)文明辦、民政局，天津市委文明辦的天津市志愿者聯(lián)合會(huì)，民政部的中華志愿者協(xié)會(huì)，我們到底歸誰管？”
陳繼紅告訴記者，“婆婆多”并沒有帶來更多的經(jīng)費(fèi)，反而帶來更多協(xié)調(diào)難題?！氨热?006年協(xié)會(huì)自己建立了一個(gè)后臺(tái)數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，錄入速度非?？?，而且有制證系統(tǒng)。后來在上級(jí)部門的要求下加入了中華志愿者協(xié)會(huì)，入網(wǎng)速度非常慢，每年還要交2000元會(huì)費(fèi)。但其實(shí)就是為了統(tǒng)一制作‘中國(guó)社區(qū)志愿者’證件?！?/p>
孫文斌說：“民間組織平時(shí)與主管部門缺乏聯(lián)系和溝通，一個(gè)很重要的原因是不清楚主管部門到底有多少?！苯K省南通市義工聯(lián)負(fù)責(zé)人胡暉玨說：“隨著組織越做越大，每個(gè)部門都讓我們?nèi)ラ_會(huì)。志愿者向單位請(qǐng)假又很難，這讓大家很苦惱?！?/p>
中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理學(xué)系教授魏娜說，目前我國(guó)志愿服務(wù)隊(duì)伍體系條塊分割局面比較突出。比如青年志愿者、社區(qū)志愿者、巾幗志愿者、治安志愿者、老齡志愿者等志愿服務(wù)隊(duì)伍都在社區(qū)開展工作，但各組織間缺乏服務(wù)信息與資源共享。
而且，各個(gè)管理體系都從本部門需要出發(fā)自行開展項(xiàng)目，缺乏協(xié)調(diào)與整合，各自為政，難成合力。各部門也都有自己的管理模式和激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)志愿服務(wù)發(fā)展的規(guī)范統(tǒng)一的制度體系難以建立?，F(xiàn)有的志愿服務(wù)管理體系大都屬于自上而下，難以有效吸納民間志愿服務(wù)組織。
“全國(guó)各地都應(yīng)明確統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)來指導(dǎo)志愿者工作，避免因各地重視程度不同而導(dǎo)致基層執(zhí)行效果差異。”廈門市委文明辦文明城市創(chuàng)建處處長(zhǎng)羅強(qiáng)說。
“從實(shí)際工作看，各級(jí)政府發(fā)動(dòng)群眾參加志愿服務(wù)，不是太多了而是太少了。各部門都怕麻煩，不愿意參與。”天津市委文明辦副主任劉春雷說，“只有理順體制機(jī)制，才能調(diào)動(dòng)更多的黨政機(jī)關(guān)參與志愿服務(wù)?！?/p>
目前，我國(guó)志愿服務(wù)的管理部門包括共青團(tuán)、民政部、精神文明辦以及城市綜合治理辦公室、婦聯(lián)等，這種分散的管理體系是在志愿服務(wù)發(fā)展過程中自發(fā)產(chǎn)生的。但隨著志愿服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，管理體系的弊端也日益顯露。
“創(chuàng)設(shè)一個(gè)全國(guó)性的官方或半官方的志愿服務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)志愿服務(wù)事業(yè)發(fā)展的重要制度保障，也是各國(guó)開展志愿服務(wù)的通行做法?！蔽耗冉ㄗh，應(yīng)建立由中央某機(jī)構(gòu)牽頭協(xié)調(diào)政府與社會(huì)團(tuán)體制定志愿服務(wù)發(fā)展的法律政策，并由各地志愿者協(xié)會(huì)、民間志愿者組織具體實(shí)施的協(xié)調(diào)機(jī)制。
一些基層人士還建議把志愿服務(wù)事業(yè)納入國(guó)家社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中，政府則從兩方面加大對(duì)志愿服務(wù)工作的經(jīng)費(fèi)投入力度。一是盡快理順政府購買服務(wù)工作機(jī)制，制定重點(diǎn)志愿服務(wù)項(xiàng)目目錄，加大對(duì)大型志愿服務(wù)活動(dòng)和重點(diǎn)志愿服務(wù)項(xiàng)目的資金支持力度。二是通過建立志愿服務(wù)基金會(huì)等方式，為志愿服務(wù)提供有效的資金保障，同時(shí)建立基金財(cái)政投入逐年增長(zhǎng)機(jī)制，逐年按比例加大基金投入，并建立基金規(guī)范使用與監(jiān)督制度。
志愿服務(wù)亟待國(guó)家立法
志愿服務(wù)的快速發(fā)展，正在倒逼立法跟進(jìn)。團(tuán)中央青年志愿者工作部副部長(zhǎng)、中國(guó)青年志愿者協(xié)會(huì)副秘書長(zhǎng)皮鈞介紹，截至目前，全國(guó)已有超過一半的省(區(qū)、市)和十多個(gè)地級(jí)市就志愿服務(wù)制定了地方性法規(guī)。這些地方性立法對(duì)促進(jìn)志愿者服務(wù)活動(dòng)的規(guī)范、有序開展起到了重要作用。但志愿服務(wù)的國(guó)家立法雖醞釀已久，至今仍未出臺(tái)。
“福建省人大于2003年通過了《福建青年志愿服務(wù)條例》，當(dāng)時(shí)立法范圍比較窄，只針對(duì)青年志愿者?！备＝ㄊ∥拿鬓k志愿服務(wù)工作處處長(zhǎng)謝納新說，國(guó)家層面立法非常有必要的，從西方國(guó)家、港澳臺(tái)等地的經(jīng)驗(yàn)來看，通過國(guó)家法律推動(dòng)志愿服務(wù)是最基本的經(jīng)驗(yàn)。如美國(guó)早在1973年就制定了《志愿服務(wù)法》，加拿大也于2001年頒布了《志愿工作法》；日本于1998年通過了《特定非營(yíng)利活動(dòng)促進(jìn)法》等。
許多問題的解決都有賴于立法，例如各地對(duì)志愿服務(wù)概念、精神內(nèi)涵的理解有所不同，需要國(guó)家層面通過立法加以明晰；各地志愿服務(wù)協(xié)調(diào)管理體制不一、多頭管理，需要通過國(guó)家層面立法確立管理體系；志愿服務(wù)的經(jīng)費(fèi)保障、權(quán)益保護(hù)、激勵(lì)措施乃至志愿者組織定位、志愿者注冊(cè)和管理方式等，也需要國(guó)家層面立法予以支持和規(guī)范。
“全國(guó)性的志愿服務(wù)立法環(huán)境已經(jīng)成熟。”長(zhǎng)期從事志愿服務(wù)研究的南京工業(yè)大學(xué)教授張勤說，“通過國(guó)家立法明確志愿服務(wù)的精神內(nèi)涵，提出激勵(lì)措施，有助于社會(huì)各界在理念上達(dá)成共識(shí)，規(guī)范運(yùn)作模式，提升志愿服務(wù)水平，進(jìn)而推動(dòng)志愿服務(wù)的制度化、常態(tài)化?！?/p>
江蘇無錫市志愿者組織——?dú)g樂義工專職負(fù)責(zé)人邢軍說，從2006年成立時(shí)的100人發(fā)展到現(xiàn)在的6000人，快樂義工日益感受到國(guó)家立法的必要性。“以政府購買服務(wù)為例，由于缺乏法律規(guī)范，在財(cái)務(wù)管理上我們與政府之間很難對(duì)接?！毙宪娬f。
一些業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，受國(guó)情和發(fā)展階段限制，現(xiàn)階段立法以“促進(jìn)性”立法為宜，且立法特別需要解決幾大問題。首先，要對(duì)志愿服務(wù)的概念作出清晰界定，明確志愿服務(wù)組織的定位，完善其注冊(cè)程序，從而利于在民眾中倡導(dǎo)志愿服務(wù)，促進(jìn)志愿服務(wù)組織發(fā)展。
其次，要明確主管部門和協(xié)同部門的職責(zé)分工。再次，要從社會(huì)激勵(lì)、資金保障等方面出臺(tái)一系列措施，鼓勵(lì)公共部門運(yùn)用志愿服務(wù)，鼓勵(lì)民眾積極參與志愿服務(wù)，鼓勵(lì)志愿服務(wù)組織創(chuàng)新志愿服務(wù)項(xiàng)目。同時(shí)，也要明確志愿者的權(quán)利和義務(wù)，明確志愿組織服務(wù)的范疇，對(duì)志愿服務(wù)中出現(xiàn)的問題明晰法律責(zé)任。
(孟昭麗孫洪磊朱國(guó)亮趙琬微王瑩)
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