2013年部門預(yù)算公開大幕開啟。繼廣東、北京、上海、陜西等地公開2013年部門預(yù)算，國家發(fā)改委等多個中央部委近期也向社會公開2013年部門預(yù)算。雖然公開的項(xiàng)目有所增加，但從整體看，大多數(shù)預(yù)算報告按功能分類，內(nèi)容粗疏，普通公眾難以看懂。
此外，項(xiàng)目支出數(shù)額巨大、“其他支出”暗藏玄機(jī)、“三公”預(yù)算藏頭露尾等現(xiàn)象依然突出。專家認(rèn)為，推進(jìn)預(yù)算公開的目的是接受公眾監(jiān)督，國家應(yīng)出臺預(yù)算公開的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)公開三公預(yù)算，讓部門預(yù)算報告“看得懂、能監(jiān)管”。
內(nèi)容粗枝大葉，誰能看懂？
半月談記者梳理發(fā)現(xiàn)，各地的部門預(yù)算報告長短不一、格式各異，短則四五百字，長則三四千字。北京、陜西兩地的部門預(yù)算報告主要包括情況說明、總體收支預(yù)算、支出預(yù)算和三公經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算四個方面內(nèi)容。而上海、深圳等地的部門預(yù)算報告則沒有單獨(dú)列出三公經(jīng)費(fèi)預(yù)算情況。
從內(nèi)容分析，多數(shù)預(yù)算報告按功能分類，且內(nèi)容粗疏。以上海某部門的預(yù)算報告為例，只列出了農(nóng)林水事務(wù)和教育兩項(xiàng)預(yù)算支出，未列出基本支出和項(xiàng)目明細(xì)。陜西一個部門的公共預(yù)算撥款支出明細(xì)表只列出了一個項(xiàng)目支出，也沒有具體名目。
少數(shù)報告按經(jīng)濟(jì)分類，但往往只有大數(shù)，沒有詳細(xì)名目。深圳某部門2013年預(yù)算報告列出了發(fā)票登記工本費(fèi)5000萬元、電子政務(wù)運(yùn)維費(fèi)1653萬元、信息化建設(shè)費(fèi)1000萬元等11個具體項(xiàng)目的預(yù)算支出，并和2012年項(xiàng)目預(yù)算支出作了比較，但由于每個項(xiàng)目支出缺乏更具體名目，公眾依然很難進(jìn)行監(jiān)管。
南京財經(jīng)大學(xué)公共財政研究中心主任黃斌表示，目前的預(yù)算公開主要是按照錢的功能所做的賬本。顯然，按購買的商品或服務(wù)來分類的經(jīng)濟(jì)分類賬本要比功能分類賬本更詳細(xì)。他舉例，以教育部門為例，按功能分類主要就是教育，人們只知道這筆錢用在教育上，但具體怎么用不得而知。如果從經(jīng)濟(jì)分類來看，人們就可以知道這筆錢中有多少用于教師員工的工資獎金，多少用在教材教輔、教師培訓(xùn)及其他教學(xué)業(yè)務(wù)上，多少用于教學(xué)設(shè)備購買或教學(xué)樓修繕和建設(shè)上?！翱梢哉f，預(yù)算支出越細(xì)越具體，公眾的監(jiān)督力度也越大?！?/p>
“項(xiàng)目”數(shù)額巨大，暗藏貓膩？
細(xì)心的人會發(fā)現(xiàn)，各地部門預(yù)算報告中的項(xiàng)目預(yù)算支出一般占支出預(yù)算總額的20%～50%，有的占比接近70%。如上海某部門2013年預(yù)算支出總額為1533萬元，其中項(xiàng)目支出1040萬元，占比高達(dá)68%。
全國政協(xié)委員、南京大學(xué)教授高抒介紹，按照世界通行標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目支出應(yīng)屬于臨時性支出，一般用于應(yīng)對可預(yù)見的突發(fā)事項(xiàng)，大多遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于基本支出。但從國內(nèi)的預(yù)算報告看，項(xiàng)目支出數(shù)額巨大，有的已超過基本支出，這意味著“靈活要錢、靈活花錢”變得更加容易。
有些項(xiàng)目支出表述模糊，與日常工作內(nèi)容重復(fù)。某市發(fā)改委支出預(yù)算表一共列支了157個項(xiàng)目，從名稱上看，全市發(fā)展和改革調(diào)研經(jīng)費(fèi)、全市發(fā)展改革工作經(jīng)費(fèi)、“三貼近”調(diào)研工作經(jīng)費(fèi)、經(jīng)濟(jì)綜合調(diào)控研討工作經(jīng)費(fèi)等項(xiàng)目內(nèi)容交叉重復(fù)，且數(shù)額巨大，少則50萬元，多則近300萬元。
業(yè)內(nèi)人士透露，一些項(xiàng)目支出“不能往細(xì)里說”，因?yàn)楹芏嗳?jīng)費(fèi)就暗藏在這些項(xiàng)目支出中。高抒向半月談記者舉例，一次他隨一科研機(jī)構(gòu)到美國訪問，當(dāng)?shù)亟哟藛T奇怪地問：中國公務(wù)團(tuán)大多是半天公務(wù)，其余時間旅游，你們團(tuán)怎么全是公務(wù)活動？“本該是正常的情況，反倒出乎人家的預(yù)料。你說，這些大量的公款旅游費(fèi)用，能詳細(xì)在預(yù)算中列清楚嗎！”
三公經(jīng)費(fèi)藏頭露尾，怎能說清？
北京、陜西、廣東等地部門預(yù)算報告公布了三公經(jīng)費(fèi)預(yù)算，受到輿論積極評價。如北京市環(huán)境保護(hù)局的預(yù)算報告專門列出了因公出國(境)費(fèi)用、公務(wù)接待費(fèi)、公務(wù)用車購置和運(yùn)行維護(hù)費(fèi)等預(yù)算支出，并和2012年進(jìn)行比較，對于一些支出增加預(yù)算的原因做了簡單說明，比以往有所進(jìn)步。但從總體看，三公預(yù)算仍然比較籠統(tǒng)，缺乏約束力。
廣東省質(zhì)監(jiān)局預(yù)算報告曾包含一份較為翔實(shí)的三公經(jīng)費(fèi)預(yù)算表，具體列出了公務(wù)接待標(biāo)準(zhǔn)及預(yù)計接待人數(shù)、公務(wù)用車數(shù)量及每月花費(fèi)、因公出國人數(shù)及平均每人預(yù)計花費(fèi)等數(shù)額。然而，這些內(nèi)容僅在網(wǎng)站上停留了一個晚上便銷聲匿跡。取而代之的是和其他部門統(tǒng)一格式的“簡版”預(yù)算：因公出國(境)經(jīng)費(fèi)236.53萬元、公務(wù)用車購置費(fèi)232萬元、公務(wù)用車運(yùn)險費(fèi)1028.95萬元、公務(wù)接待費(fèi)280.37萬元。
深圳公共預(yù)算觀察志愿者吳君亮分析，政府預(yù)算的“糊涂賬”主要集中在三公經(jīng)費(fèi)?！斑@份只公開了一個晚上的三公經(jīng)費(fèi)詳細(xì)預(yù)算表充分說明，政府掌握的財政預(yù)算信息遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于已經(jīng)公布的。詳細(xì)公開三公預(yù)算在技術(shù)上沒有任何困難?！眳蔷琳f。
“其他”頻現(xiàn)，有何玄機(jī)？
中國人民大學(xué)的一項(xiàng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在一些政府預(yù)算中，“其他支出”數(shù)額巨大，一些基層政府尤為明顯，最高的能占本級支出的40%左右。某市2011年一般預(yù)算支出中，“其他支出”達(dá)146億元，占總支出的11.6%，僅次于教育支出。
“其他支出”看不到具體支出用途，獎金補(bǔ)助、吃喝招待等費(fèi)用都可羅列其中，自然讓一些地方和部門“愛不釋手”。黃斌分析，按照國際慣例，“其他支出”占比一般低于10%，但國內(nèi)有的部門預(yù)算中，“其他支出”占30%以上，大量財政資金在科目間“流轉(zhuǎn)”，加劇了“亂花錢”的風(fēng)險。
專家認(rèn)為，“其他支出”一旦成為政府財政預(yù)算的固化模式，不僅不利于公共財政、透明財政的構(gòu)建，還會制造腐敗現(xiàn)象。近些年，國家審計報告查出了大量的財政問題，譬如年終突擊花錢，都與財政資金違法行為有關(guān)。造成這些現(xiàn)象的主要原因，就是預(yù)算不夠細(xì)化，缺乏透明度。
一個預(yù)算，兩種版本
“不是說不清楚，而是不想說清楚?！眳蔷帘硎?，在實(shí)際操作中，各地各部門預(yù)算都有詳細(xì)的按經(jīng)濟(jì)分類的收支賬目，業(yè)內(nèi)稱之為“詳版”預(yù)算，但一般僅供內(nèi)部和上級掌握。公開的大都是經(jīng)過加工的“簡版”預(yù)算，只有一些概括性的數(shù)據(jù)，即使是精通預(yù)算的專家也沒有辦法看出名堂。
事實(shí)上，預(yù)算報告有很強(qiáng)的專業(yè)性，沒有經(jīng)過相關(guān)專業(yè)培訓(xùn)的普通公眾很難從厚厚的預(yù)算報告中解讀出有用的信息。
“但是，政府部門只有公開詳細(xì)的預(yù)算報告，有監(jiān)督意愿和專業(yè)能力的公民才能去監(jiān)督，預(yù)算報告對公共財政才能起到真正的約束作用?！秉S斌說，每年香港特區(qū)政府公開的各部門預(yù)算報告摞起來，比一個成年人還高，一般公眾也沒有興趣和能力詳細(xì)閱讀。這就需要政府負(fù)擔(dān)起另一個職能，向公眾宣傳預(yù)算知識，對年度預(yù)算和決算進(jìn)行要點(diǎn)解讀，由此增強(qiáng)公眾對財政監(jiān)督的能力。
“公開詳版預(yù)算，是一場政府部門自我革命。僅靠部門和從業(yè)者自身的意識提升和覺悟提高，恐怕不樂觀?！敝袊缈圃悍▽W(xué)所法治國情調(diào)研室副主任呂艷濱表示，這幾年，一些個人和機(jī)構(gòu)多次申請公開三公預(yù)算，但相關(guān)部門經(jīng)常以“沒有相關(guān)信息”“沒有統(tǒng)計和公開的義務(wù)”為由拒絕。推進(jìn)預(yù)算公開離不開媒體和專業(yè)團(tuán)隊的推動，同時國家應(yīng)給予制度上的充分保障。
讓預(yù)算公開“不得不說清楚”
“陽光是最好的防腐劑，加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)管首先要加大預(yù)算公開?！备呤惚硎荆瑖覒?yīng)督促地方政府和部門盡快公開詳細(xì)的預(yù)算報告，接受社會各界監(jiān)督。
國務(wù)院總理李克強(qiáng)在5月6日召開的國務(wù)院常務(wù)會議上指出，要下力氣推動建立公開、透明、規(guī)范、完整的預(yù)算體制，形成深化預(yù)算制度改革總體方案。專家認(rèn)為，國家應(yīng)制訂預(yù)算公開的文本格式和標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步細(xì)化支出賬目，加強(qiáng)對預(yù)算的監(jiān)督問責(zé)。
“消除公務(wù)消費(fèi)腐敗最根本的措施是強(qiáng)化對公共預(yù)算的控制，真正切斷公務(wù)消費(fèi)腐敗的資金來源?！蔽靼步煌ù髮W(xué)廉政研究所副所長李景平認(rèn)為，政府應(yīng)改變目前預(yù)算的粗放型和隨意性，將預(yù)算精確到每一個具體項(xiàng)目；同時，對現(xiàn)有部門的預(yù)算管理體制進(jìn)行改革，加強(qiáng)對預(yù)算的剛性約束機(jī)制建設(shè)，盡快把部門預(yù)算納入規(guī)范化、法制化的軌道。
財政部財政科學(xué)研究所副所長劉尚希表示，加強(qiáng)預(yù)算審計是約束三公經(jīng)費(fèi)的重要抓手，但由于制度執(zhí)行乏力，預(yù)算變成一些部門的財務(wù)管理工具，約束力大大降低。國家相關(guān)部門應(yīng)加大對預(yù)算審計和執(zhí)行，重點(diǎn)查處財政資金在項(xiàng)目間任意流轉(zhuǎn)、預(yù)算外使用資金等違規(guī)違法行為，建立預(yù)算的權(quán)威性和約束力。
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