新型城鎮(zhèn)化六個(gè)核心問題
人民論壇“特別策劃”組
“未來幾十年中國最大的發(fā)展?jié)摿υ诔擎?zhèn)化。” 改革開放30多年來，快速城鎮(zhèn)化成為中國發(fā)展的重要標(biāo)志。2012年，中國城鎮(zhèn)化率達(dá)到52.57%。十八大開啟改革新起點(diǎn)，新型城鎮(zhèn)化作為中國應(yīng)對(duì)“中等收入陷阱”的重要發(fā)展戰(zhàn)略，中央高層將其提到新的高度，各地亦紛紛出臺(tái)舉措推進(jìn)城鎮(zhèn)化新一輪發(fā)展。
在理論創(chuàng)新與實(shí)踐探索中，人們對(duì)新型城鎮(zhèn)化各有各的理解，其間涉及到諸多關(guān)乎全局的問題，尤其是一些核心問題亟需厘清。我們?cè)谡髑笙嚓P(guān)領(lǐng)域30多位專家意見的基礎(chǔ)上，初步整理出新型城鎮(zhèn)化討論最多、爭(zhēng)議最大的六個(gè)核心問題：“快點(diǎn)好還是慢點(diǎn)好”、“大城市化還是小城鎮(zhèn)化”、“政府主導(dǎo)還是市場(chǎng)說了算”、“土地改革：同地同權(quán)還是二元并行”、“農(nóng)民進(jìn)城：過客還是居民”、“城市規(guī)劃：如何避免‘千城一面’，彰顯不同特色”。我們按照六個(gè)版塊，從國際、國內(nèi)兩個(gè)角度邀請(qǐng)?jiān)擃I(lǐng)域的知名專家進(jìn)行討論和辨析。
策劃專題中呈現(xiàn)了很多富有見地的觀點(diǎn)。如專家認(rèn)為，中國的城市病已經(jīng)蔓延到省會(huì)城市甚至二三線城市，地方政府推進(jìn)城市化心情太急、速度太快，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)按照舍得放、慢一點(diǎn)、可持續(xù)的發(fā)展理念，積極穩(wěn)妥推進(jìn)“人的城鎮(zhèn)化”。
“人的城鎮(zhèn)化”的關(guān)鍵就是要對(duì)住房、土地、戶口制度等進(jìn)行改革，讓農(nóng)民進(jìn)城后享受公平待遇，真正使農(nóng)民變成市民。要充分尊重農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)、自由遷徙權(quán)、自由擇業(yè)權(quán)、自由交易權(quán)，強(qiáng)調(diào)在公平競(jìng)爭(zhēng)下讓人口和生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)。土地制度改革尤其要注重頂層設(shè)計(jì)，注重發(fā)揮市場(chǎng)的作用。
尤其值得重視的是，有專家指出，城鎮(zhèn)化的本意就是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市和城鎮(zhèn)的過程，那種將新型城鎮(zhèn)化理解為舍棄大城市、發(fā)展小城鎮(zhèn)的看法是根本錯(cuò)誤的。一方面，我國的大都市與日韓美等國相比還有很大的發(fā)展?jié)摿?；另一方面，結(jié)合我國目前發(fā)展階段也應(yīng)積極培育小城鎮(zhèn)。二者并行不悖。為此，城市規(guī)劃發(fā)展應(yīng)切合當(dāng)?shù)貙?shí)際，不可盲目求大求全求新。
為增強(qiáng)針對(duì)性，我們還進(jìn)行了“新型城鎮(zhèn)化，新在哪里”專題調(diào)查，調(diào)查結(jié)果發(fā)人深思：如40.34%的受調(diào)查者認(rèn)為我國的城鎮(zhèn)化速度“快了”；對(duì)近期各地紛紛出臺(tái)舉措推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，45.56%的受調(diào)查者表示“充滿擔(dān)憂”，只有23.07%的受調(diào)查者表示“值得期待”；最擔(dān)心出現(xiàn)的問題，排在前三位的分別是，政績(jī)、形象工程多(占總32.18%)，占用耕地過多(占總，26.82%)，征地大躍進(jìn)(占總20.91%)。
“21世紀(jì)對(duì)世界影響最大的兩件事，一是美國的高科技產(chǎn)業(yè)，二是中國的城鎮(zhèn)化?！敝Z獎(jiǎng)得主斯蒂格利茨曾經(jīng)如此預(yù)言。國務(wù)院副總理李克強(qiáng)曾指出，“城鎮(zhèn)化是中國現(xiàn)代化進(jìn)程中一個(gè)基本問題，是一個(gè)大戰(zhàn)略、大問題”?？梢灶A(yù)見，新型城鎮(zhèn)化必將帶動(dòng)未來整個(gè)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與轉(zhuǎn)型。我們希望，中國在新型城鎮(zhèn)化道路上走得更穩(wěn)健。
新型城鎮(zhèn)化：慢是一種風(fēng)景
——中外城市發(fā)展的比較與反思
薛 瀾
問題一——快點(diǎn)好還是慢點(diǎn)好
2011年，中國城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.27%，實(shí)現(xiàn)了歷史性跨越。從1978年的17.92%，到如今超過50%，中國城市化率平均每年以百分之一的速度遞增，快速的城鎮(zhèn)化成為中國發(fā)展的重要標(biāo)志。有觀點(diǎn)認(rèn)為，中國城市化的進(jìn)程太快了，很多在其他國家需要10年、20年甚至半個(gè)世紀(jì)才能完成的建設(shè)，我們?cè)?-5年就必須完成；但也有觀點(diǎn)認(rèn)為，城市化的發(fā)展關(guān)鍵是在發(fā)展觀、利益觀和政績(jī)觀上出了問題，而不是速度本身有什么大的不妥。這些觀點(diǎn)都有合理性。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是要因地制宜。
根據(jù)各種推算，中國在未來的幾十年中還會(huì)有幾億農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化為城市人口。如何在這個(gè)過程中抓住理念、資源和制度這三個(gè)核心要素， 按照舍得放、慢一點(diǎn)、可持續(xù)的思路，總結(jié)和借鑒國內(nèi)外城鎮(zhèn)化發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，確保中國城鎮(zhèn)化的過程在“人的現(xiàn)代化”的健康道路上發(fā)展，這既是我們這一代人面臨的歷史性命題，也是中國實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的必經(jīng)之路
中國的“城市病”已經(jīng)蔓延到省會(huì)城市甚至二三線城市
中國近年來城市化的高速發(fā)展，既有其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展客觀的需求，也有一些是由于扭曲的激勵(lì)機(jī)制所造成的。主要問題有以下幾個(gè)方面：
城市功能定位太高太全。目前一個(gè)比較普遍的現(xiàn)象是全國很多城市的發(fā)展定位都很高，希望是國際、國內(nèi)或者區(qū)域的中心城市；想承擔(dān)的功能太齊全，希望成為經(jīng)濟(jì)中心、文化中心、金融中心等等。這樣的結(jié)果是城市規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人口規(guī)模等都在不斷升級(jí)提高，需要的投資也越來越大，國際上看到的“城市病”也越來越普遍。這種高定位攀比現(xiàn)象的原因在于越是高定位，越是功能全，往往就越能吸引各方的注意力，就越能夠從上級(jí)或其它地方吸引到投資，從而形成了一種特定的攀高的激勵(lì)機(jī)制。如果說國際上“城市病”比較突出地在一些國家的首都和特大城市出現(xiàn)，那么中國的特點(diǎn)就是“城市病”已經(jīng)蔓延到省會(huì)城市甚至二三線城市。這種定位高、功能全的城市建設(shè)往往投入巨大，但潛在的投資浪費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)也很大。畢竟一個(gè)國家不可能有那么多的金融中心或者是其它各種中心。
地方政府推動(dòng)城市化心情太急。從各級(jí)政府提出的發(fā)展目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)速度看，中國城市化的進(jìn)程太快了，很多在其他國家需要10年、20年甚至半個(gè)世紀(jì)才能完成的建設(shè)，我們?cè)谝粋€(gè)4-5年任期之內(nèi)就必須完成。與國外形成鮮明的對(duì)比，典型的一個(gè)例子就是哈佛大學(xué)10年前在薩默斯擔(dān)任校長(zhǎng)期間曾經(jīng)啟動(dòng)一個(gè)擴(kuò)展校園的計(jì)劃，要在查爾斯河的另一邊增建一些教學(xué)和研究樓群。相關(guān)計(jì)劃與當(dāng)?shù)匕傩眨c校內(nèi)教師學(xué)生經(jīng)過多輪溝通，甚至在學(xué)校辦公樓中單獨(dú)辟出一個(gè)展室，向感興趣的社會(huì)公眾解釋說明新校園的方案。但這個(gè)計(jì)劃是要經(jīng)過15-20年的過程才能完成。就在哈佛擴(kuò)建方案征求意見的同時(shí)，中國數(shù)以百計(jì)的大學(xué)已經(jīng)在幾年之間建成了一座座新的大學(xué)城或新校區(qū)。這種差別一方面有我們作為后發(fā)國家爭(zhēng)分奪秒的干勁，有我們地方政府的各種創(chuàng)新，但另外一個(gè)方面也有我們?nèi)纹谥频囊蛩亍?/p>
各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部都非常急迫，希望在自己的任期內(nèi)能夠干出一番業(yè)績(jī)，為自己下一步的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。但城市化發(fā)展和城市建設(shè)的很多重要過程與我們干部任職的周期未必吻合。很多城市遭受暴雨等極端氣候事件影響暴露出的城市基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的問題就反映了我們大干快上的后遺癥。很多城市重大發(fā)展項(xiàng)目留下的后遺癥還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有暴露，因?yàn)楫?dāng)時(shí)主政的領(lǐng)導(dǎo)目前已經(jīng)成為上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)了，大家當(dāng)然不愿意給領(lǐng)導(dǎo)臉上抹黑。這樣就形成了一個(gè)惡性循環(huán)。
城市規(guī)劃及相關(guān)政策變化太快。與前述問題相關(guān)的一個(gè)問題就是我們的官員變化太快，規(guī)劃變化太快，政策變化太快，工程項(xiàng)目執(zhí)行得更快。官員一變，發(fā)展思路和規(guī)劃就要跟著變，相應(yīng)的政策和執(zhí)行都要變。當(dāng)今中國政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的環(huán)境在不斷變化，城市規(guī)劃及相關(guān)政策的變化是理所當(dāng)然的。但是一個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)也有其內(nèi)在的發(fā)展規(guī)律，人文社會(huì)環(huán)境更有其演變規(guī)律，一個(gè)好的城市規(guī)劃就是應(yīng)該在認(rèn)識(shí)到這些規(guī)律的基礎(chǔ)上對(duì)一個(gè)城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的勾勒。如果這種規(guī)劃可以三年兩年就隨意更改，要不就是這種規(guī)劃根本沒有前瞻性，要不就是這種更改是違背城市發(fā)展規(guī)律的。現(xiàn)在很多城市“千城一面”，奢華凌亂，就是這種快速變化的后果。
中國城市發(fā)展的幾個(gè)核心要素：理念、資源、制度
造成上面這些問題的根源在哪里？我想是否可以從城市發(fā)展的制度、理念和資源這三個(gè)核心要素來考慮。
城市發(fā)展的首要因素是理念。目前城市化的觀念好像就是物理空間環(huán)境的變化，所以我們城市化的快速發(fā)展有一個(gè)因素就是把原來屬于鄉(xiāng)村的地域劃入城市空間地域。但是更嚴(yán)格地說，這種城市化可能是不完全的城市化，甚至是空心的城市化。因?yàn)槌鞘谢暮诵膽?yīng)該是人的全面的現(xiàn)代化，包括人的思想觀念、價(jià)值追求、生活方式、知識(shí)結(jié)構(gòu)等等的現(xiàn)代化?，F(xiàn)在全社會(huì)都關(guān)心的農(nóng)民工問題背后就是拿什么來衡量城市化。成百上千萬的農(nóng)民工兄弟姐妹生活在城市，從這個(gè)意義上說，他們已經(jīng)城市化了。但是他們并沒有享受到現(xiàn)代化的好處，他們離真正的城市化還很遠(yuǎn)。
還有很多與城市相關(guān)的理念問題，如可持續(xù)發(fā)展的理念在城市化過程中尤其重要。我們所要的現(xiàn)代化不僅僅是我們這一代人的現(xiàn)代化，而是未來可持續(xù)的現(xiàn)代化，不能我們這代人把所有的資源(包括土地)都耗竭光了。所以我覺得城市化首先要考慮的是理念的問題。
其次是城市發(fā)展背后的制度要素。要想理解當(dāng)今中國城市發(fā)展的各種現(xiàn)象，核心是了解其背后的各種制度安排。例如，前面談到的中國城市發(fā)展定位太高太全，其背后的制度原因是我們當(dāng)前城市發(fā)展資源配置的制度安排不合理，越是定位高、定位全的城市，越有可能從中央或上一級(jí)的政府獲取更多的發(fā)展資源或重大項(xiàng)目，越有可能形成正反饋循環(huán)，在激烈的城市發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)中實(shí)現(xiàn)高速發(fā)展。因此，要想改變觀念，做到資源配置的科學(xué)化，非常重要的一點(diǎn)就是建立城市發(fā)展科學(xué)化與民主化的制度安排。
還有就是城市化涉及到的資源。目前大家關(guān)心的是資源配置的科學(xué)化問題，這里面包括城市空間資源利用的科學(xué)化，城市規(guī)劃的變革，城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市管理的創(chuàng)新等等。核心問題是各種資源怎么能夠非常好的利用起來，這里有各個(gè)方面的很多問題值得探討。我們過去過于注重一個(gè)城市的有形資源的利用，其實(shí)一個(gè)城市的無形資源，如文化資源等也是非常重要的。美國匹茲堡市的轉(zhuǎn)型升級(jí)中文化社會(huì)資本起了非常關(guān)鍵的作用。
美國中小城市發(fā)展借鑒
筆者從1991年博士畢業(yè)開始從事教學(xué)和研究工作后，20多年走過全世界五十多個(gè)國家，上百個(gè)城市，除了一些自然或歷史名城外，真正有特色、印象深的并不多。但2007-2008年筆者在哈佛訪問期間受到一些邀請(qǐng)走過幾個(gè)美國的中小城市反倒給我留下了很深的印象。
第一個(gè)城市是加州圣塔芭芭拉市。這是一個(gè)很漂亮的小城，加州大學(xué)圣塔芭芭拉分校就在這個(gè)小城中。這個(gè)城市最大的特點(diǎn)就是非常恬靜自然。圣塔芭芭拉市的飛機(jī)場(chǎng)非常樸實(shí)簡(jiǎn)單，反觀我們國內(nèi)，不管城市多大，只要有飛機(jī)場(chǎng)，一定都是宏偉高大的建筑，造成不少的浪費(fèi)。圣塔芭芭拉所反映的和諧求實(shí)的心態(tài)是我們城市化過程非常需要的。
第二個(gè)城市就是美國賓夕法尼亞州的匹茲堡市。筆者在上世紀(jì)80年代后期在這里的卡內(nèi)基梅隆大學(xué)讀博士，對(duì)這個(gè)城市有一些感性的認(rèn)識(shí)，但直到今年6月份隨中國工程院代表團(tuán)參加中國特色城市化研究調(diào)研，才對(duì)這個(gè)城市的歷史變遷和這種變遷的源動(dòng)力真正有所了解。這種源動(dòng)力就是不斷創(chuàng)新的精神。匹茲堡市的發(fā)展過程經(jīng)歷了不同尋常的變革，它從一開始作為資源型的產(chǎn)煤城市，到后來成為鋼鐵制造業(yè)的中心，到現(xiàn)在是以信息和醫(yī)療服務(wù)業(yè)為代表的高科技產(chǎn)業(yè)的中心，中間經(jīng)歷過巨大的變化。其中包括1970年代由于煉鋼技術(shù)變革的沖擊，鋼鐵工業(yè)在短短幾年內(nèi)垮下來的慘痛經(jīng)歷。十幾萬鋼鐵工人失業(yè)，背井離鄉(xiāng)，整個(gè)城市的房地產(chǎn)業(yè)至今尚未恢復(fù)。但盡管其支柱產(chǎn)業(yè)受到沉重打擊，這個(gè)城市的創(chuàng)新精神沒有改變，從而使得其能夠不斷改革，不斷創(chuàng)新。正是在這種不屈不撓的創(chuàng)新精神的支撐下，匹茲堡努力發(fā)揮研究型大學(xué)的作用，突出城市文化和社會(huì)資本的功能，通過政府，企業(yè)和社會(huì)的共同努力實(shí)現(xiàn)了城市的轉(zhuǎn)型與復(fù)興，使其成為全世界老工業(yè)城市轉(zhuǎn)型升級(jí)，煥發(fā)青春，發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)的典范。
如何推動(dòng)中國特色的城市化
首先是舍得放，也就是能夠割舍，敢于放棄。我們每個(gè)城市什么都想做，最后一看什么也沒做好，還不如集中一點(diǎn)，發(fā)掘這個(gè)城市自己的優(yōu)勢(shì)，長(zhǎng)期做下去，可以真正成為一個(gè)有特色的城市。其實(shí)大家仔細(xì)想想，我們走過的很多地方，真正給你留下深刻印象的，可能就是那個(gè)城市幾十年、上百年甚至上千年在某一個(gè)方面所形成的特色。所以，我們的城市規(guī)劃在戰(zhàn)略定位和規(guī)劃上敢不敢有所創(chuàng)新，敢不敢有所放棄？現(xiàn)在很多城市講發(fā)展戰(zhàn)略，其實(shí)所謂戰(zhàn)略就是要有所舍棄。
第二就是慢一點(diǎn)。劍橋前幾年迎來了八百周年校慶，筆者正好到那里去開會(huì)，看他們好像也沒有搞什么特別盛大的紀(jì)念活動(dòng)，但在街上掛了很多小旗，這面小旗上是牛頓的手稿，那面小旗上是DNA的標(biāo)志，還有的小旗是著名樂曲的譜子等等，對(duì)于劍橋來說這些就夠了。劍橋大學(xué)800年有很多東西流行了又過去了，最后積淀下來的就是這些傳世之作，這些人類文明的瑰寶有一件就足以讓其傲立于世，更何況有這么多，讓人真正感覺到這個(gè)大學(xué)對(duì)人類文明的貢獻(xiàn)和地位。
城市跟大學(xué)一樣，具有足夠的包容性，能夠容納各種的時(shí)尚和流行；但是城市又是嚴(yán)苛的篩子，那些禁不起風(fēng)吹雨打的，耐不住改朝換代的，都逐漸被淘汰掉了；而那些經(jīng)得起時(shí)間考驗(yàn)的，過得了不同朝代的金睛火眼的就隨時(shí)間沉淀下來，成為城市寶貴的財(cái)富。而這個(gè)篩選積淀的過程需要時(shí)間，不能太快。所以我想有些東西還是稍微慢一點(diǎn)有好處，矛盾的暴露需要時(shí)間，人們的品味形成需要時(shí)間，問題的解決也需要時(shí)間。
第三是可持續(xù)。我們講生態(tài)資源的可持續(xù)講得多，落實(shí)得遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。中國城市的環(huán)境污染和生態(tài)環(huán)境的惡化已經(jīng)不僅僅是大城市的事情，也開始蔓延到很多中小城市。這種生存環(huán)境的惡化給我們?cè)斐傻漠?dāng)期損失以及給我們后代所帶來的負(fù)擔(dān)遠(yuǎn)遠(yuǎn)要超過我們目前的任何估算。如果中國的城市發(fā)展再不把可持續(xù)發(fā)展放在更加重要的位置，高速的中國城市化可能會(huì)給中國帶來環(huán)境和生態(tài)的更大挑戰(zhàn)。
同時(shí)，制度建設(shè)中的可持續(xù)性也非常關(guān)鍵。例如我們對(duì)公共財(cái)政體系的建設(shè)關(guān)注不夠。但沒有一個(gè)健全的公共財(cái)政體系，很多地方的城市化就很難持續(xù)下去。我們有很多地方政府有各種創(chuàng)新，但如果真正能夠跟老百姓的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益相一致，這種制度創(chuàng)新就是可以持續(xù)下去，否則也是曇花一現(xiàn)。
(作者為清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長(zhǎng))
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