2013年1月4日凌晨8時許,河南蘭考縣收養(yǎng)孤兒和棄嬰累積超過100人的市民袁厲害家發(fā)生火災(zāi),造成7名孩童死亡?;馂?zāi)事故發(fā)生后,經(jīng)媒體報道和網(wǎng)絡(luò)傳播引發(fā)了全社會的關(guān)注。
民政部相關(guān)負(fù)責(zé)人面對媒體采訪時表示:蘭考火災(zāi)事件暴露了孤兒救助體系存在漏洞,民政部門將推動兒童福利法規(guī)的出臺,讓兒童受到法律更好的保護(hù)。
孤殘兒童救助
政府機(jī)構(gòu)數(shù)量有限,民間機(jī)構(gòu)身份有疑
在這場大火之前,孤、殘、棄兒童的撫養(yǎng)問題,以及像袁厲害這樣的民間收養(yǎng)機(jī)構(gòu)都是公眾認(rèn)知的盲點。那么,我們對于這類孩子的救助機(jī)制到底是怎樣的?
近日,記者在走訪北京市海淀區(qū)救助管理站時,副站長馮鑫向記者簡單介紹了北京在兒童救助方面的情況。馮鑫說,由于海淀區(qū)匯集北京市兒童福利院、海淀區(qū)婦女兒童醫(yī)院等機(jī)構(gòu),海淀區(qū)救助管理站接收的孤、殘、棄兒童數(shù)量比較大?!氨痪鹊暮⒆油ǔ6际怯猩眢w或者智力殘疾的,被父母遺棄在了福利院或者醫(yī)院,被發(fā)現(xiàn)后再送到救助站?!瘪T鑫告訴記者,救助站一方面對于能夠提供線索的孩子,盡量幫助他們找到父母回到原籍;另一方面,對于沒有任何線索的(這種情況更為普遍),則根據(jù)規(guī)定,3歲以上的殘疾兒童送到北京市救助管理事務(wù)中心下屬的專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行安置,3歲以上18歲以下,身體基本健康、智力正常的生活無著落兒童可以送到北京市未成年人救助保護(hù)中心。
據(jù)北京市救助管理事務(wù)中心相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹,自2003年救助管理制度確立以來,北京市民政局設(shè)立了未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu),設(shè)置床位450張,根據(jù)受助未成年人年齡、身心狀況等提供分類救助保護(hù)服務(wù)。2003年至今,全市救助未成年人1.5萬余人次,幫助96%的受助未成年人返回原籍。當(dāng)下,救助管理機(jī)構(gòu)的服務(wù)正在從傳統(tǒng)的以回家為導(dǎo)向的服務(wù)逐步向以回歸社會為導(dǎo)向的服務(wù)過渡,除了為受助未成年人提供基本保障型救助服務(wù),更注重通過知識教育、心理輔導(dǎo)等方式幫助受助兒童,進(jìn)而使其回歸家庭、回歸社會。
記者了解到,北京市涉及孤殘棄兒童救助的機(jī)構(gòu)除北京市救助管理事務(wù)中心及其下屬機(jī)構(gòu)外,還有北京市兒童福利院、SOS兒童村等機(jī)構(gòu)。
然而,政府雖設(shè)有相關(guān)機(jī)構(gòu)對孤、殘、棄兒童進(jìn)行救助,但由于機(jī)制尚未完善,政府機(jī)構(gòu)的救助力度有限。據(jù)民政部公布的數(shù)據(jù)顯示,我國現(xiàn)有失去父母、查找不到生父母的未成年人(即“孤兒”)61.5萬名,這個數(shù)字是動態(tài)的,每年都會增加,每年又有一批被收養(yǎng)。這個數(shù)量主要是指民政部門發(fā)現(xiàn)和在民政系統(tǒng)登記的孤兒。而收養(yǎng)主體目前有政府、個人、社會組織。其中,民政部門兒童福利機(jī)構(gòu)養(yǎng)育的孤兒僅有10.9萬名,由親屬養(yǎng)育、其他監(jiān)護(hù)人撫養(yǎng)和一些個人、民間機(jī)構(gòu)撫養(yǎng)的孤兒有50多萬名。
目前,我國對孤兒和棄嬰,采取分散與集中養(yǎng)育相結(jié)合的方式,民政部門福利機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)查找不到監(jiān)護(hù)人、監(jiān)護(hù)人無力撫養(yǎng)和未被收養(yǎng)的孤兒、棄嬰,發(fā)揮著兜底保障作用。
“民間收養(yǎng)作為官方福利機(jī)構(gòu)的補(bǔ)充,發(fā)揮著十分重大的作用。有些被媒體報道后而被政府部門所知,而更多的不為人所了解?!比珖f(xié)委員、清華大學(xué)公共管理學(xué)院副院長王名表示:“截至目前,沒人能確切說清我國有多少民間孤兒院。但我知道未經(jīng)民政部門審批的個人收養(yǎng)情況,是普遍存在的?!?/p>
王名指出,由于未走政府審批程序,我國大多數(shù)民間孤兒院處于“合情不合法”的境地,相當(dāng)一部分孤兒院“不出事自生自滅,出事后一散了之”。對此,王名認(rèn)為,“一個民間機(jī)構(gòu)所提供的安全和權(quán)益很難得到保障,只靠良心、道德不具備剛性約束力。因此,相關(guān)的政策法規(guī)要盡快完善,孤兒的民間收養(yǎng)要確定國家標(biāo)準(zhǔn),即必須具備一定的經(jīng)濟(jì)實力、必要設(shè)施和專業(yè)能力?!?/p>
蘭考之痛
在于制度弊端,政府責(zé)任亦不可避
蘭考悲劇發(fā)生后,網(wǎng)友在微博、博客、評論中都在追問這樣的問題:為什么這些孩子沒有父母撫養(yǎng)?有多少孩子還處于這樣的困境?為什么由袁厲害這樣的一個普通公民來承載這些孩子的生存機(jī)會?政府應(yīng)該承擔(dān)什么責(zé)任?
北京青少年法律援助與研究中心副主任張文娟在接受記者采訪時表示,中國的兒童保護(hù)制度像一口破鍋,到處漏風(fēng),熱點事件揪出一個洞,就去補(bǔ)這個洞,既沒有防止同類悲劇發(fā)生,也對其他類似悲劇的發(fā)生沒有任何預(yù)防作用。“甘肅校車死了一些孩子,執(zhí)法一陣風(fēng),結(jié)果用不了多久,江西又發(fā)生同樣的校車事件。畢節(jié)五男孩死了,處分了幾個官員了事,沒有制度檢討和補(bǔ)救性方案的公開,結(jié)果蘭考一把火,又讓一些孩子葬身火海?!?/p>
反思蘭考火災(zāi),張文娟認(rèn)為,既有棄嬰福利保障制度的弊端,而政府的責(zé)任亦不可回避。
從相關(guān)政策看,根據(jù)《民法通則》第16條規(guī)定,如果一個孩子實在沒有人能夠擔(dān)任監(jiān)護(hù)人,政府民政部門應(yīng)當(dāng)成為監(jiān)護(hù)人;2010年國辦《關(guān)于加強(qiáng)孤兒保障工作的意見》更是明確,“對沒有親屬和其他監(jiān)護(hù)人撫養(yǎng)的孤兒,經(jīng)依法公告后由民政部門設(shè)立的兒童福利機(jī)構(gòu)收留撫養(yǎng)?!薄斑@就說明,棄嬰應(yīng)該由國家監(jiān)護(hù),而且根據(jù)相關(guān)政策,中央也有專項經(jīng)費保障。”張文娟說。
蘭考縣民政局解釋當(dāng)?shù)貤墜胛催M(jìn)入國家監(jiān)護(hù),一是當(dāng)?shù)貨]有兒童福利機(jī)構(gòu);二是民政部門沒有強(qiáng)制執(zhí)法權(quán)?!凹词褂袃和@麢C(jī)構(gòu),棄嬰也不一定能進(jìn)入國家監(jiān)護(hù)?!睆埼木暾J(rèn)為,問題的關(guān)鍵在于,我們幾乎沒有對棄嬰的發(fā)現(xiàn)機(jī)制,可能導(dǎo)致一是很多棄嬰不能及時進(jìn)入政府視野;二是福利機(jī)構(gòu)接收孩子后對孩子的后續(xù)安置面臨法律風(fēng)險。而棄嬰問題追溯到源頭上則暴露出基礎(chǔ)福利制度的缺乏。“由于對未成年人醫(yī)療保障水平過低,導(dǎo)致一些家庭陷入撫養(yǎng)困境,從而發(fā)生遺棄行為。”
張文娟表示:“對于包括孤、殘、棄兒童在內(nèi)的困境兒童保障,家庭、社會、政府都有責(zé)任,而目前最應(yīng)該強(qiáng)化的是政府責(zé)任。社會的角色很重要,但其作用有限,可持續(xù)性也弱,袁厲害的經(jīng)歷佐證了這一觀點。因此,解決孤殘棄兒童問題需要政府責(zé)任的到位,主要的途徑則是通過完善兒童福利制度,出臺兒童福利法?!?
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