5月23日，民間環(huán)保組織自然之友和重慶綠色志愿者聯(lián)合會(huì)提起的環(huán)境公益訴訟——云南曲靖鉻渣環(huán)境污染案，在曲靖市中級(jí)人民法院進(jìn)行了庭前證據(jù)交換。這起中國(guó)首例由民間環(huán)保組織提起的環(huán)境公益訴訟案件獲得重要進(jìn)展。
雖有曲靖市環(huán)保局作為共同原告，但因率先提起訴訟的自然之友和重慶綠聯(lián)的“草根”性質(zhì)，這起案件得到多方高度評(píng)價(jià)，被認(rèn)為是對(duì)中國(guó)公益訴訟的發(fā)展具有里程碑式意義。
在環(huán)境問(wèn)題依然嚴(yán)峻，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的諸多機(jī)制問(wèn)題亟待破解的當(dāng)下，公益訴訟制度的建立已然成為各界關(guān)注的焦點(diǎn)。
中國(guó)公益訴訟制度破冰啟程
對(duì)于云南鉻渣污染事件公益訴訟案立案和審理的實(shí)踐，法律界人士多認(rèn)為或?qū)φ谛抻喌摹睹袷略V訟法》產(chǎn)生深刻影響。
就在該案受理后不到一周，2011年10月24日，提交全國(guó)人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議審議的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法修正案(草案)》首次增加規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，有關(guān)機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體可以向人民法院提起公益訴訟?！?/p>
這條規(guī)定標(biāo)志著中國(guó)公益訴訟入法的開始。相關(guān)人士評(píng)價(jià)，關(guān)于公益訴訟，無(wú)論是訴訟主體的確定，還是訴訟程序的展開，在現(xiàn)行三大訴訟法中都找不到任何痕跡，此次《民訴修正案》對(duì)“公益訴訟”內(nèi)容的規(guī)定無(wú)疑是一種從無(wú)到有的突破。
公益訴訟制度的破冰，是國(guó)內(nèi)法制環(huán)境變化、公民意識(shí)覺(jué)醒、政府逐步放開公共事務(wù)等多種形勢(shì)發(fā)展的結(jié)果。雖在制度建設(shè)方面剛剛起步，但中國(guó)在環(huán)境公益訴訟實(shí)踐中進(jìn)行了一些有益的探索，比如建立環(huán)境保護(hù)法庭。資料顯示，目前全國(guó)共有16個(gè)省(直轄市)設(shè)立了61家環(huán)保法庭，以環(huán)保審判庭、獨(dú)立建制的環(huán)保法庭和環(huán)保合議庭3種模式存在。同時(shí)，有相關(guān)的地方性、部門性規(guī)定出臺(tái)，無(wú)錫市發(fā)布了《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定》;昆明市多部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于建立環(huán)境保護(hù)執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》。
自然之友相關(guān)人士稱，此次鉻渣污染事件訴訟被受理，與云南有環(huán)保法庭不無(wú)關(guān)系。
公益訴訟制度建立是一個(gè)體系化的過(guò)程，目前還存在許多爭(zhēng)議性問(wèn)題有待逐步解決。西南政法大學(xué)應(yīng)用法學(xué)院副教授陳亮以公益訴訟和環(huán)境執(zhí)法為研究領(lǐng)域，他對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示，“今后公益訴訟立法肯定要出來(lái)，但是出來(lái)的條文能具體到什么程度不敢說(shuō)，因?yàn)楹芏嗬碚撨€沒(méi)有達(dá)到大家都滿意的共識(shí)?！?/p>
這次《民訴修正案》只提到了“環(huán)境”和“消費(fèi)者合法權(quán)益”兩個(gè)公益訴訟領(lǐng)域。陳亮認(rèn)為沒(méi)有必要區(qū)分民事公益訴訟和行政公益訴訟，應(yīng)把所有公益訴訟統(tǒng)一納到民事訴訟法當(dāng)中來(lái)解決，比如還有對(duì)國(guó)有資產(chǎn)流失的公益訴訟和納稅人公益訴訟等。
修正案中對(duì)起訴主體的規(guī)定則是目前關(guān)注的焦點(diǎn)。中國(guó)的民事訴訟法規(guī)定訴訟主體必須“與本案有直接利害關(guān)系”，也就是說(shuō)，將“社會(huì)團(tuán)體”納入公益訴訟的主體，是對(duì)既有民事訴訟模式的發(fā)展，這點(diǎn)得到普遍認(rèn)可。清華大學(xué)NGO研究所副所長(zhǎng)賈西津?qū)Α吨袊?guó)新聞周刊》說(shuō)，這個(gè)規(guī)定對(duì)社會(huì)組織“參與公共事務(wù)提供了一個(gè)新的途徑”，“有利于NGO更加制度化地去銜接公民和法律，它會(huì)提供一個(gè)模式，將更多的事情納入到公益訴訟這個(gè)范圍里面”。
同時(shí)，這個(gè)規(guī)定關(guān)于“社會(huì)團(tuán)體”的表述也引起很多爭(zhēng)議。賈西津表示，它的“意圖很好”，但是最終出現(xiàn)一個(gè)什么樣的結(jié)果，取決于它的表述在現(xiàn)行相關(guān)規(guī)定中如何被界定?！叭绻麑⑸鐣?huì)團(tuán)體理解為民政部門注冊(cè)登記的社會(huì)團(tuán)體，那就相當(dāng)明確的說(shuō)自然之友以及大多數(shù)民間NGO，從法律上講不算‘社會(huì)團(tuán)體’，沒(méi)有起訴資格?！?/p>
更多的質(zhì)疑則集中在，這次公益訴訟入法并沒(méi)有提及公眾的起訴資格。
陳亮認(rèn)為，“以美國(guó)、澳大利亞、加拿大，以及亞洲的孟加拉、印度和巴基斯坦這幾個(gè)國(guó)家來(lái)看，真正的環(huán)境公益訴訟，除了社會(huì)團(tuán)體以外，主要還是公眾，因?yàn)楣姶嬖谟谏鐣?huì)的各個(gè)角落，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題?！彼硎?，目前這個(gè)規(guī)定“有點(diǎn)滯后”，“公益訴訟的原告，除了檢察院、環(huán)保組織以外，應(yīng)該給公眾留一席之地”。
這條有爭(zhēng)議的原則性規(guī)定是中國(guó)公益訴訟的制度起點(diǎn)，從目前各方的反應(yīng)來(lái)看，關(guān)于訴訟主體資格的權(quán)衡和界定，無(wú)疑是未來(lái)公益訴訟制度建立無(wú)法回避的基本問(wèn)題。
責(zé)任?權(quán)利?——誰(shuí)來(lái)提起公益訴訟
4月25日，《民事訴訟法修正案》提交全國(guó)人大常委會(huì)第二十六次會(huì)議二次審議。全國(guó)人大法律委員會(huì)稱，已將初次審議稿中關(guān)于公益訴訟條款的“有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體”修改為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)社會(huì)團(tuán)體”。
這個(gè)改動(dòng)在表述上更為明確，但在公益訴訟資格的問(wèn)題上并沒(méi)如法律界和民間所期望的那樣走得更遠(yuǎn)。甚至更加謹(jǐn)慎。
那么，在目前中國(guó)，到底該由誰(shuí)來(lái)提起公益訴訟?公益訴訟主體資格會(huì)對(duì)公益訴訟制度的建立和公益訴訟實(shí)踐產(chǎn)生什么樣的影響?
多次參與民事訴訟法起草與修改的民事法學(xué)專家、中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授江偉在對(duì)媒體解讀草案時(shí)表示，在其他國(guó)家個(gè)人也可以提公益訴訟，目前中國(guó)未規(guī)定，主要是對(duì)個(gè)人提公益訴訟有點(diǎn)拿不準(zhǔn)，擔(dān)心個(gè)人會(huì)濫用這個(gè)制度。同時(shí)他認(rèn)為，允許個(gè)人提起公益訴訟非常重要。
出于對(duì)濫訴的擔(dān)憂，公眾個(gè)人的公益訴訟資格暫被排除，而對(duì)于列入起訴主體的社會(huì)團(tuán)體，也有言論表示可能導(dǎo)致濫用權(quán)利。賈西津認(rèn)為，社會(huì)團(tuán)體公益訴訟出現(xiàn)高峰的可能性基本不存在，“現(xiàn)在的登記門檻是一個(gè)瓶頸，公益訴訟根本就是在瓶底，本身壓力就不大，訴訟不是簡(jiǎn)單的敲敲門就行，需要有專業(yè)性、精力和認(rèn)知，大家怎么會(huì)突然間都去訴訟呢?”
公益訴訟名人郝勁松不久前對(duì)媒體表示，“能提起公益訴訟最有力量的是公民群體，把公民排除在外，萬(wàn)一社會(huì)團(tuán)體和法定機(jī)關(guān)不起訴那怎么辦，公民的權(quán)利誰(shuí)來(lái)保護(hù)?”
陳亮認(rèn)為，將公民納入公益訴訟主體不僅必要，也有利于對(duì)公益訴訟與其他訴訟劃分清晰的界線，便于制度建設(shè)。他表示，類似于郝勁松狀告火車上用餐沒(méi)有發(fā)票的訴訟，雖然是帶有公共利益的訴訟，但在法律上還是屬于私益訴訟。只有在公益訴訟的規(guī)定中明確了公民的起訴資格，才能真正推動(dòng)公益訴訟制度的建立。
雖然環(huán)保法庭的設(shè)立產(chǎn)生了一定推動(dòng)作用，但是中國(guó)環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐仍然極大受制于“誰(shuí)來(lái)提起公益訴訟”這個(gè)懸而未決的問(wèn)題。那些以公益聞名的個(gè)人訴訟案例只是在社會(huì)效果上具有一定的公益性，與法律實(shí)質(zhì)和制度建設(shè)無(wú)關(guān);而在現(xiàn)實(shí)中社會(huì)組織發(fā)起的公益訴訟也罕有立案。目前公益訴訟有過(guò)成功案例的社會(huì)組織僅有中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)，而它受環(huán)保部主管，具有官方背景。日前在接受電視采訪時(shí)，該會(huì)環(huán)境法律中心督查訴訟部部長(zhǎng)馬勇表示，環(huán)境公益訴訟目前還在探索階段，要把訴訟風(fēng)險(xiǎn)降到最低，原告是合法的并且有官方背景，這對(duì)法院來(lái)講非常必要。
對(duì)于《民訴修正案》的公益訴訟新規(guī)，在肯定之余，公開發(fā)表觀點(diǎn)的學(xué)者、專家多數(shù)認(rèn)為，公民不應(yīng)排除在公益訴訟資格之外;檢察院沒(méi)有權(quán)力壟斷訴權(quán)，公益訴訟是訴權(quán)多元化的必然結(jié)果;社會(huì)組織和公民的公益訴訟權(quán)利是社會(huì)自我保護(hù)機(jī)制的內(nèi)在要求;放開原告資格不會(huì)造成濫訴。
具體到環(huán)境公益訴訟，陳亮說(shuō)，“強(qiáng)調(diào)公共參與，這是環(huán)境法的基本原則，公益訴訟實(shí)際上是公眾參與環(huán)境公共利益保護(hù)的具體途徑?！薄靶姓块T是公共利益的代理人，在這個(gè)委托代理關(guān)系當(dāng)中，作為委托人的公眾和作為代理人的環(huán)保機(jī)關(guān)，可能存在信息不對(duì)稱、代理人道德風(fēng)險(xiǎn)等等問(wèn)題，單靠行政機(jī)關(guān)來(lái)保護(hù)環(huán)境公共利益不大現(xiàn)實(shí)，多年的實(shí)踐也證明是不可能的?！惫嬖V訟也就成了公眾的責(zé)任，同時(shí)也是他們維護(hù)公共利益的權(quán)利。
公益訴訟主體問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是對(duì)政府、企業(yè)及公眾等在公共領(lǐng)域中關(guān)系處理機(jī)制的考量。那么，公益訴訟需要建立怎樣的機(jī)制，才能有效處理政府、企業(yè)和公眾的角色與關(guān)系?
公益訴訟：可持續(xù)發(fā)展的機(jī)制博弈
4月27日，國(guó)家海洋局宣布蓬萊19-3油田溢油事故海洋生態(tài)損害索賠“取得了重大進(jìn)展”，康菲石油中國(guó)有限公司和中國(guó)海洋石油總公司將支付總計(jì)16.83億元賠償金。該起溢油事故的官方索賠暫告了結(jié)。
這種富有中國(guó)特色的以協(xié)商代替訴訟的方式和結(jié)果，讓一直關(guān)注和參與的眾多法律、公益人士產(chǎn)生不少異議。一如當(dāng)初國(guó)家海洋局宣布啟動(dòng)訴訟程序時(shí)引起“為何不采取效率更高的行政手段”的質(zhì)疑。
對(duì)于行政部門救濟(jì)公共利益，相關(guān)領(lǐng)域的專家大都不建議采用訴訟方式。
陳亮認(rèn)為，行政部門放棄既有的行政手段是對(duì)制度的浪費(fèi)。更重要的是，很多公益訴訟本來(lái)就是針對(duì)行政機(jī)關(guān)不作為的?！霸趪?guó)內(nèi)，發(fā)生一個(gè)重大的環(huán)境污染案件之后，往往有環(huán)保機(jī)關(guān)首先站出來(lái)辟謠，站在污染企業(yè)的一邊，這里就可能存在執(zhí)法部門被執(zhí)法對(duì)象所收買的過(guò)程。引入公益訴訟機(jī)制是讓它與行政機(jī)制有競(jìng)爭(zhēng)”，所以在這種情況下，行政部門不可能作為原告。
在云南鉻渣環(huán)境污染案中，曲靖市環(huán)保局被列為原告，據(jù)悉很大原因是自然之友為了立案和調(diào)查取證的順利進(jìn)行。中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所所長(zhǎng)、教授王燦發(fā)日前在就該事件進(jìn)行的電視采訪中表示“曲靖應(yīng)該算是一種特例”，他認(rèn)為，民間組織提起公益訴訟，無(wú)論是否以相關(guān)行政部門為被告，雙方都不大可能聯(lián)手。
賈西津認(rèn)為，民間組織參與公益訴訟的法律過(guò)程“是一個(gè)博弈的過(guò)程，也許只改變了一點(diǎn)，但其實(shí)涉及到方方面面”。但是，“公眾關(guān)注公共事務(wù)是為政府排憂解難，而且法律界定的是底線，不是擇優(yōu)，在法律層次上解決事情，是好的選擇，所以擔(dān)心大家用法的途徑解決公共利益訴求完全是不恰當(dāng)?shù)恼J(rèn)知?！?/p>
“公眾通過(guò)公益訴訟對(duì)環(huán)境的保護(hù)，是對(duì)以行政手段保護(hù)環(huán)境的一個(gè)有益補(bǔ)充，”陳亮說(shuō)，“而且這不單單是個(gè)有益的補(bǔ)充，它還是對(duì)環(huán)保主管部門的監(jiān)督，我并不覺(jué)得這兩種‘保護(hù)’之間有什么主次之分?！?/p>
對(duì)于民間組織和公眾提起公益訴訟可能面臨的動(dòng)力、經(jīng)費(fèi)、周期及私益等方面的問(wèn)題，陳亮根據(jù)國(guó)外公益訴訟經(jīng)驗(yàn)，提出了一些解決辦法。他認(rèn)為，可以建立公益訴訟激勵(lì)機(jī)制，從公益賠償中拿出一定數(shù)額對(duì)原告給予獎(jiǎng)勵(lì);與私益訴訟不同，公益訴訟一旦啟動(dòng)，必須強(qiáng)制判決、強(qiáng)制執(zhí)行，防止公益訴訟代表人和被告之間合謀損害公共利益;應(yīng)根據(jù)環(huán)境侵權(quán)的特殊性，在最終判決結(jié)果出來(lái)之前，對(duì)已確定的部分先予賠償，以免判決過(guò)程漫長(zhǎng)而不能保證賠償及時(shí)反映損害結(jié)果。
華僑大學(xué)法學(xué)院副教授劉超是環(huán)境法領(lǐng)域的青年學(xué)者，他對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示，“環(huán)境公益訴訟是環(huán)境法律制度發(fā)展的內(nèi)在需求，當(dāng)環(huán)境公益受到侵害時(shí)，公益訴訟是對(duì)造成損害的一種救濟(jì)、矯正和補(bǔ)償?shù)膶?shí)現(xiàn)機(jī)制?！?/p>
劉超認(rèn)為，對(duì)于目前的環(huán)境問(wèn)題，應(yīng)該理性地分析，有哪一些環(huán)境問(wèn)題和危機(jī)，我們是不能忍受的，需要完善制度，改進(jìn)操作手段去解決;而那些因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求所產(chǎn)生的環(huán)境問(wèn)題，在宏觀背景下發(fā)生的人與環(huán)境的矛盾，我們需要通過(guò)整個(gè)社會(huì)治理的角度，從各個(gè)方面綜合去努力才能夠?qū)崿F(xiàn)。
環(huán)境公益訴訟是目前公益訴訟的一個(gè)主要領(lǐng)域，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的利益博弈在其中有較為集中的體現(xiàn)。公益訴訟制度的建立和發(fā)展將為中國(guó)的環(huán)境保護(hù)等公共事業(yè)和可持續(xù)發(fā)展提供一個(gè)重要的途徑。(鄭利文)
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