《瞭望》文章:突破都市“安全瓶頸”
低標(biāo)準(zhǔn)的城市化,將無力應(yīng)對高度累積和放大的城市系統(tǒng)性風(fēng)險,根本之策在提供均等化公共服務(wù)、提高城市化質(zhì)量
文/游志斌
“城市病”的苦惱猶在眼前,更緊迫的安全風(fēng)險已悄然逼近。
上?!?1·15”大火,數(shù)億城市居民感同身受。生活在高樓里的人們,發(fā)出一個疑問:城市在帶來更多富足和便利的同時,有沒有帶來更多安全問題?
非典、城市內(nèi)澇、雨雪癱城,快車道上飛速前行的中國都市,在這場大火之后,有望再次自省,審視自身與國際級都市的差距。
一系列“短板”,固然是這輪舉世罕見的城市化不可避免的產(chǎn)物;探其原本,仍在于政府社會管理能力的滯后,在于均等化公共服務(wù)的缺失。擺在中國多數(shù)大城市面前的困境是:一個低標(biāo)準(zhǔn)的城市化,正勉力應(yīng)對高度累積和放大的城市系統(tǒng)性風(fēng)險,終將面臨各類“安全瓶頸”。治本之策,還在于下決心提高城市化的質(zhì)量。
城市應(yīng)急“缺口”
僅以火災(zāi)為例,高層建筑消防救援,即是大都市的一個安全“缺口”。
配置先進(jìn)云梯車不能簡單解決超高層建筑的安全問題。現(xiàn)有技術(shù)下最先進(jìn)的大型云梯車,動輒上千萬元,伸展長度卻難以突破110米,其對工作環(huán)境也有較嚴(yán)苛要求。比如,體積大,對道路寬度要求較高,時常受樹木、架空管線等影響;重量大,伸展作業(yè)時兩側(cè)四個支腳要求路面具備相應(yīng)承壓能力。
從實踐來看,大型云梯車從出警到現(xiàn)場真正實施滅火作業(yè),至少需要20分鐘。而一棟20層高的建筑物,在缺乏必要消防自救能力的情況下,從起火到形成立體火勢,僅需十多分鐘。
消防直升機(jī)的效果也不盡理想。無論噴水滅火還是救援,直升機(jī)受火災(zāi)煙霧和熱氣流、周圍高層建筑等情況影響,很難接近失火點,應(yīng)對城市高層建筑消防存在局限性。
此外,消防部門受限于站點建設(shè)、消防水源等因素,僅能強(qiáng)化自身出警能力。至于到達(dá)火場后,飽受消防通道不暢、供水壓力不足、消防栓無水等問題困擾。
從國際范圍來看,高層建筑火災(zāi)防范需通過強(qiáng)化消防安全標(biāo)準(zhǔn),加強(qiáng)內(nèi)部消防設(shè)施、器材,以及相應(yīng)的建筑材料、建筑防火分區(qū)等安全措施來實現(xiàn)。
但目前,我國許多城市老舊高層住宅內(nèi)部的防火分區(qū)仍存在一定問題,部分建材防火性能也難以保證。而一些別墅、高檔商品房小區(qū)與城區(qū)老舊住宅、經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房小區(qū)在管理、公共設(shè)施配備等方面存在的對比與差距,更值得關(guān)注。
另外,城市化程度更高的鄰國日本,近年來已經(jīng)對老齡化下的城市消防救援問題開展重點研究。這對我國快速向老齡化發(fā)展的一些大城市,一樣是重大挑戰(zhàn)。
火災(zāi)以外,內(nèi)澇、地震、極端天氣、傳染病、大規(guī)模斷電,等等,防范稍有不慎,都將成為大都市的“死穴”。
近年來,我國的“一案三制”(預(yù)案和法制、體制、機(jī)制)工作已經(jīng)取得很大進(jìn)展。但實事求是講,我國目前的公共安全工作中需要破解的問題太多。仍以消防救援為例,現(xiàn)場如何劃分現(xiàn)場警戒區(qū)、救援后的現(xiàn)場恢復(fù)標(biāo)準(zhǔn)如何,都還沒有權(quán)威的操作細(xì)則。
再比如近年來多有發(fā)生的生命線工程事故。有的地區(qū)地上建筑非常美觀,地下管線則老舊失修,且相關(guān)基礎(chǔ)資料缺失,一旦發(fā)生管線破裂,甚至連布局圖都沒有,給應(yīng)急處置工作帶來很大困難。
在一些國家,已經(jīng)注意加強(qiáng)城市基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)管理。比如,英國、日本、俄羅斯等國若發(fā)生地震、火災(zāi)、恐怖襲擊等重大突發(fā)事件,基本在24小時內(nèi)就能評估出災(zāi)情和死亡大體人數(shù),形成災(zāi)情評估報告,這對于及時實施救援決策很有幫助。這項基礎(chǔ)性工作看起來簡單,卻非常龐大,需對當(dāng)?shù)厝丝?、地理信息、建筑資料等信息作長期的調(diào)查、統(tǒng)計和研究。
上述的應(yīng)急“缺口”,對于我國新成立的應(yīng)急管理部門來說是重大挑戰(zhàn)。保障公共安全是政府的重要職責(zé),今后,應(yīng)逐步讓應(yīng)急部門承擔(dān)政府風(fēng)險管理職能,成為政府整體風(fēng)險管理建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)核心,提高政府和全社會的風(fēng)險管理意識和能力。同時,努力把應(yīng)急管理部門打造成突發(fā)事件的“問題收集器”,進(jìn)而系統(tǒng)性、有針對性地解決重大安全問題;把應(yīng)急管理部門打造成風(fēng)險管理的“經(jīng)驗分享平臺”,把從公民個體到基層政府的風(fēng)險管理的經(jīng)驗快速推廣,并促進(jìn)公眾的參與。
換言之,應(yīng)急管理的有效性,應(yīng)建立在日常管理的有序性之上。加強(qiáng)風(fēng)險管理才能克服“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的怪現(xiàn)象。
快速擴(kuò)張的“先天病”
細(xì)察這類那類的“安全瓶頸”,有不少是由于城市規(guī)劃管理與發(fā)展速度不相適應(yīng),在大城市建設(shè)之初就落下的“先天病”。
快速的城市化進(jìn)程中,許多基礎(chǔ)建設(shè)來不及跟上。比如,地下管網(wǎng)建設(shè)缺乏系統(tǒng)性綜合規(guī)劃,是國內(nèi)城市一個普遍傾向。在布局規(guī)劃時,上下水、電力、電信、燃?xì)?、供暖等管理部門相互分隔,缺乏必要的信息共享和協(xié)調(diào)。
比如,城市中小學(xué)校、醫(yī)院等部門建筑設(shè)施應(yīng)提高抗震標(biāo)準(zhǔn)。由于前期資金投入較大,此前較長一段時間部分城市回避了該問題,對一些防震技術(shù)的推廣也熱情不高。
再比如,城市垃圾處理也成為一大難題。垃圾或填埋或焚燒,環(huán)保安全如何保障,已經(jīng)在一些大城市暴露出問題。
消防站點的設(shè)置,受限于大城市寸土寸金的商業(yè)規(guī)劃。在英國、德國等發(fā)達(dá)國家,城市消防站點的布局相對合理,并配備專業(yè)消防力量,若人手不夠,還隨時可召集消防志愿者,且分工明確,訓(xùn)練有素,有明確的編組和技術(shù)專長。合理布局加上志愿者的有效有序參與,極大提升了消防能力。
在更多城市開始普及的地鐵,其安全也值得高度關(guān)注。2003年韓國大邱地鐵數(shù)百人死亡,其教訓(xùn)十分深刻。目前,我國地鐵線路中多是單向線路,一旦出現(xiàn)緊急情況,逃生和救援存在一定難度。雖然制訂了相應(yīng)的預(yù)案,但真要發(fā)揮作用,需要進(jìn)行有針對性的實戰(zhàn)演練,并不斷完善預(yù)案。同時,在地鐵等重要設(shè)施的規(guī)劃中,進(jìn)行科學(xué)的風(fēng)險評估,著眼于城市的長遠(yuǎn)發(fā)展,適當(dāng)增加資金投入,就可以有效避免一些問題的發(fā)生。
這些規(guī)劃管理中的先天不足,絕大多數(shù)已經(jīng)得到城市管理者的重視,但關(guān)鍵是誰來解決、怎樣解決。有的安全管理職責(zé)缺乏明確界定,甚至沒有人愿意負(fù)責(zé),那么提升城市管理水平就仍是一句空話。
當(dāng)然,大城市雖然財力富足,畢竟也有限度。“補(bǔ)舊賬”投入很大,可以分階段分批次進(jìn)行,但應(yīng)提上重要議事日程,排出優(yōu)先性,有針對性地加以解決。另外,相當(dāng)一部分城市現(xiàn)在面臨新區(qū)建設(shè),在未來不久將面臨城市更新的課題,做好更科學(xué)更周全的規(guī)劃,用更高的標(biāo)準(zhǔn)來要求城市建設(shè),是完全可行的。
一些事故過后,政府付出大量資金用于賠償善后,以安撫社會。實際上,有限的公共資源應(yīng)更多投入社會保障、教育、醫(yī)療、安全等基礎(chǔ)公共服務(wù),以及即將到來的“老齡化城市”等一系列戰(zhàn)略問題,更符合社會公眾的整體利益。
理念:均等公共服務(wù)
政府提升社會管理能力,提供均等公共服務(wù),這是提高城市化質(zhì)量的根本路徑。
北京的天通苑社區(qū)是一個典型案例。在我國城市高速發(fā)展時期,像許多社區(qū)一樣,這個龐大的經(jīng)濟(jì)適用房社區(qū),在建設(shè)初期沒有也難以估算人口的容納量和相應(yīng)的配套設(shè)施。幾十萬居民在較長時間內(nèi)面臨上下班時極度擁堵的交通,寥寥無幾的公立學(xué)校和醫(yī)院,以及匱乏的文化娛樂場所,嚴(yán)重不足的社會治安執(zhí)法力量。
缺乏政府提供的基本公共服務(wù),這部分城市居民將暴露在不可預(yù)料的安全風(fēng)險之中。相應(yīng)而言,公共安全是一項基本公共產(chǎn)品,類似消防站點的合理布設(shè)、加強(qiáng)建設(shè)社區(qū)警務(wù)室建設(shè)、提供社區(qū)公共醫(yī)療服務(wù)等等,都是均等公共服務(wù)的題中應(yīng)有之義。在一些經(jīng)濟(jì)適用房和保障房社區(qū),必須考慮綜合公共服務(wù),通過設(shè)置必要的社區(qū)停車場地以預(yù)留消防通道、建設(shè)避難點(場所)等措施,也才能保證公共安全產(chǎn)品的有效提供。
及至城郊結(jié)合部“棚戶區(qū)”的合理規(guī)劃改造,也是降低大城市安全風(fēng)險的緊迫課題。這需要城市管理者在認(rèn)識上高度重視,在財政上下決心傾斜。
有的城市在修建地鐵的時候,由社區(qū)居民聯(lián)合簽名向政府呼吁,促使城市規(guī)劃部門在社區(qū)增加了站點。由此可見,增加市民對城市公共政策的參與度,有益于增強(qiáng)決策的互動,吸納合理訴求,促進(jìn)政府提供均等化的公共服務(wù)。
從西方國家的情況看,政府力量是一方面,另一方面則要依靠社會自治。
在德國,城市保有大量消防兼職人員,政府提供免服兵役、財政補(bǔ)貼等傾斜政策,并予以部分費(fèi)用支持。日本政府對消防志愿者設(shè)立資格認(rèn)證、許可和日常培訓(xùn)制度,以提高其專業(yè)救援能力,目前總?cè)藬?shù)已接近94萬人。我國臺灣地區(qū),高層住宅居民住宅都有專門的應(yīng)急預(yù)案,每年組織一到兩次逃生演練,一般由物業(yè)或者居民自發(fā)組織,并有包括警察在內(nèi)的公共部門人員的協(xié)助。
這在我國大陸也是可行的。設(shè)置政府的專門基金、組織引導(dǎo)社區(qū)自治力量,提高全社會的防災(zāi)自救意識和能力。進(jìn)一步而言,政府應(yīng)探索與社會力量合作,將現(xiàn)代城市生活的風(fēng)險理念、規(guī)則理念,貫穿到日常教育的細(xì)節(jié)中。
國外大城市管理普遍接受了“風(fēng)險管理”的理念,值得國內(nèi)借鑒。比如,日本政府在城市規(guī)劃中對防火通道、防火街區(qū)、避災(zāi)點、社區(qū)消防水源、生命線工程的抗震防災(zāi)、重大項目建設(shè)、災(zāi)后城市恢復(fù)、巨災(zāi)保險等內(nèi)容系統(tǒng)考慮,增強(qiáng)了城市的安全標(biāo)準(zhǔn)。英國政府把內(nèi)閣緊急事務(wù)秘書處(類似我們的國務(wù)院應(yīng)急辦)打造成風(fēng)險管理平臺,傳播好的經(jīng)驗,提供防災(zāi)避險指導(dǎo),加強(qiáng)政府與公眾的溝通,倒逼城市基礎(chǔ)性建設(shè)和日常管理能力的進(jìn)步。
反觀上?!?1·15”大火事故,政府承擔(dān)著超常責(zé)任。由于企業(yè)違章施工、部門監(jiān)管不力,公民保險意識不強(qiáng)等原因,城市政府將為本應(yīng)由市場、由商業(yè)保險承擔(dān)的部分責(zé)任“埋單”。這筆支出,如果投入到城市基礎(chǔ)建設(shè)的強(qiáng)化、監(jiān)管能力的提升、公共服務(wù)質(zhì)量的提高上,效果豈不更好?
政府職能定位不準(zhǔn)確,就要以有限資源,承擔(dān)無限責(zé)任。社會管理體制不創(chuàng)新,就難以跳出這樣的循環(huán)?!酰ㄗ髡邌挝唬簢倚姓W(xué)院應(yīng)急管理培訓(xùn)中心)
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