機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)的收取在現(xiàn)階段具有其現(xiàn)實(shí)理性和必要性，但必須從制度設(shè)計(jì)和實(shí)施層面進(jìn)行修正和改革，以確保該筆費(fèi)用被有效利用。
作為一項(xiàng)收費(fèi)制度，經(jīng)20年來的調(diào)整和發(fā)展，機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)已被納入國(guó)家收費(fèi)體系中，并對(duì)各地區(qū)機(jī)場(chǎng)建設(shè)的發(fā)展提供了大量收入性資本來源。2011年全國(guó)航空客運(yùn)量達(dá)到2.9億人次，以每人次50元標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，2011年收取的機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)共計(jì)145億元之多。伴隨著機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)制度的發(fā)展，有關(guān)廢除機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)的呼聲一直沒有停止。今年全國(guó)兩會(huì)期間，來自湖北的全國(guó)人大代表葉青就呼吁廢除機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)制度。
主張廢除者質(zhì)疑機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)征收的合法性。收取機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)的依據(jù)是1995年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的財(cái)政部、國(guó)家計(jì)委、民航總局《關(guān)于整頓民航機(jī)場(chǎng)代收各種建設(shè)基金意見的通知》。據(jù)此《通知》，機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)一半上交國(guó)家財(cái)政,再返還民航總局，用于機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼；另一半則留給地方政府做機(jī)場(chǎng)建設(shè)的投資。其使用范圍包括機(jī)場(chǎng)飛行區(qū)、航站區(qū)、機(jī)場(chǎng)圍界、安全和消防設(shè)施及設(shè)備、空中交通管制系統(tǒng)的建設(shè)，以及用于歸還上述建設(shè)項(xiàng)目的貸款本息支出和財(cái)政部批準(zhǔn)的其他支出。
該意見是上述三個(gè)部門會(huì)商一下就出臺(tái)的一個(gè)聯(lián)合文件。這個(gè)文件將機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)定義為“基金”，既未經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)審議，也未經(jīng)公眾聽證,更未由國(guó)家法律或行政法規(guī)所確定，在法律上沒有依據(jù)。另外，由于機(jī)場(chǎng)在向航空公司收取起降費(fèi)等使用費(fèi)的同時(shí)，再向乘客收取機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)，屬于重復(fù)收費(fèi)，在事實(shí)上也沒有依據(jù)。所以,機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)屬不合理收費(fèi)，理應(yīng)取消。
其實(shí)，世界各國(guó)基本上都有相關(guān)機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)用的收取， 例如美國(guó)、英國(guó)、日本、巴西、加拿大等國(guó)家就向乘客征收進(jìn)港、離港費(fèi)(稅)。在中國(guó)航空基礎(chǔ)建設(shè)仍不發(fā)達(dá)的今日，機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)作為一項(xiàng)財(cái)政非稅收入，在現(xiàn)階段具有一定合理性。但是，這并不能掩蓋目前機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)制度中存在的種種弊端。
首先，機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)的收費(fèi)性質(zhì)不明，造成了社會(huì)對(duì)其制度合法性的質(zhì)疑。由于機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)的收取橫跨行政與市場(chǎng),成為政府以行政力量保證機(jī)場(chǎng)收入的重要手段，亦成為行政壟斷下的壟斷性企業(yè)行為。在我國(guó)現(xiàn)階段沒有相關(guān)征費(fèi)法的情況下，行政部門繞過全國(guó)人大制定機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是否符合法律程序，其制度設(shè)計(jì)是否符合自由市場(chǎng)原則，這些制度層面存在的瑕疵無法尋到讓公眾信服的落腳點(diǎn)。
第二，收費(fèi)審計(jì)、監(jiān)管的缺失造成機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)資金流向的不明。據(jù)上述《通知》的規(guī)定,機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)一半上交國(guó)家財(cái)政,再返還民航總局用于機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼；另一半則留給地方政府做機(jī)場(chǎng)建設(shè)的投資。而從1992年開征至今,20年間巨額收費(fèi)究竟流向何方，有多少切實(shí)用于機(jī)場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還是被挪作他用，作為機(jī)場(chǎng)各股東的分成，政府其他產(chǎn)業(yè)投資，抑或員工福利收入，幾乎從未由權(quán)威審計(jì)公告給予披露, 資金使用存在巨大監(jiān)管缺位問題。
第三，機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)在資金分配方面不平衡。機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)的50%由各機(jī)場(chǎng)與當(dāng)?shù)卣畢f(xié)商，按規(guī)定范圍使用，并不是民航總局在全國(guó)范圍內(nèi)按需調(diào)配。這就造成了國(guó)內(nèi)機(jī)場(chǎng)的兩極分化加速，即，在支線及大量二線欠發(fā)達(dá)城市，作為支持機(jī)場(chǎng)基礎(chǔ)建設(shè)資金來源的機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)，由于客流量相對(duì)不足而收取較少，而在北京、上海等機(jī)場(chǎng)設(shè)施發(fā)達(dá)的城市，此項(xiàng)收入則顯得“充沛”。而恰恰需要大力發(fā)展航空運(yùn)輸以解決經(jīng)濟(jì)流通成本問題的地區(qū)，正是那些欠發(fā)達(dá)的二、三線城市。這種地區(qū)間收費(fèi)不平衡的現(xiàn)象，使全國(guó)范圍內(nèi)機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)的分配極不均衡，形成“旱的旱，澇的澇”的扭曲現(xiàn)象。
第四，征收機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)作為行政強(qiáng)制保障機(jī)場(chǎng)收入的手段，有可能使機(jī)場(chǎng)滋生惰性，綁縛機(jī)場(chǎng)的市場(chǎng)生機(jī)。數(shù)據(jù)顯示,香港機(jī)場(chǎng)的非航空主業(yè)收入可占總收入的60%,而上海的機(jī)場(chǎng)卻只有30%。管理經(jīng)驗(yàn)滯后、技術(shù)與品牌效益缺失,成為國(guó)內(nèi)機(jī)場(chǎng)普遍存在的積弊。首都機(jī)場(chǎng)披露報(bào)表顯示,去年上半年其獲得的機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)收入為4.45億元,分別占公司收入總額和稅后利潤(rùn)的16.2%和222.5%。可見,機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)成為各地機(jī)場(chǎng)當(dāng)期實(shí)現(xiàn)盈余的重要項(xiàng)目。行政部門一味資金支持，難以培養(yǎng)出機(jī)場(chǎng)作為市場(chǎng)主體的自強(qiáng)，反而可能導(dǎo)致機(jī)場(chǎng)過分依賴此項(xiàng)高額利潤(rùn)，而忽略自身建設(shè)，造成市場(chǎng)的畸形發(fā)展。
一方面是我國(guó)機(jī)場(chǎng)建設(shè)落后，而地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)機(jī)場(chǎng)有剛性需要；另一方面是機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)制度在立法和實(shí)施層面的不足和缺位。調(diào)和兩者間的矛盾，應(yīng)成為機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)用制度改革的著眼點(diǎn)。依筆者之觀點(diǎn)，是否廢除機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)，必須要從目前國(guó)內(nèi)機(jī)場(chǎng)建設(shè)的實(shí)際情況出發(fā)考量，經(jīng)充分論證和提供完善的替代性解決方案后再做結(jié)論。機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)的收取在現(xiàn)階段具有其現(xiàn)實(shí)理性和必要性，但必須從制度設(shè)計(jì)和實(shí)施層面進(jìn)行修正和改革，以確保該筆費(fèi)用被有效利用。
首先，在立法層面應(yīng)該明確機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)的法律性質(zhì)。應(yīng)以行政法規(guī)的方式對(duì)其設(shè)置、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、用途、性質(zhì)、分配方式給予法律層面上的確定，而不僅僅停留在行政文件層面，以保證該制度的有效性和確定性。
第二，在有關(guān)費(fèi)用的審計(jì)、監(jiān)管方面，應(yīng)建立專項(xiàng)資金通道，由國(guó)家審計(jì)部門對(duì)該收費(fèi)進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)和監(jiān)管；對(duì)每年機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)的使用情況，機(jī)場(chǎng)應(yīng)及時(shí)公開；嚴(yán)禁挪用該資金作為非機(jī)場(chǎng)設(shè)施建設(shè)、維護(hù)之用。另外，就機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)在地方政府和機(jī)場(chǎng)間的分配比例，應(yīng)在具體情況確定后報(bào)有關(guān)行政部門審核通過，以避免專項(xiàng)資金流失。
第三，應(yīng)該變現(xiàn)階段我國(guó)機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)用分配不均衡的現(xiàn)狀，由民航總局統(tǒng)一支配所收資金在全國(guó)范圍內(nèi)的調(diào)配。針對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)或新興經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)，在減免當(dāng)?shù)貦C(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)用的同時(shí)應(yīng)加大分配比例，予以重點(diǎn)支持，以刺激當(dāng)?shù)貦C(jī)場(chǎng)及配套設(shè)施的建設(shè)、發(fā)展。
最后，作為獨(dú)立、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體，各機(jī)場(chǎng)應(yīng)大力改善自身經(jīng)營(yíng)模式，擺脫對(duì)機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)的依賴，同時(shí)拓展融資模式，提高自身“造血”機(jī)能，以從根本上改變現(xiàn)階段用行政力量保障機(jī)場(chǎng)盈利的畸形模式，做到機(jī)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)和建設(shè)、投資的良性互動(dòng)發(fā)展。
?。ㄗ髡呦德蓭?、中國(guó)民航管理干部學(xué)院客座法學(xué)教授）
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