為了逃離戰(zhàn)亂和貧困，非法移民從北非冒險橫渡地中海進入意大利海域，常常在偷渡過程中遇難。圖為4月18日，在意大利西西里島，被意大利海岸警衛(wèi)隊救助的非法移民乘船抵達墨西拿港。新華社發(fā)

　　為應(yīng)對愈演愈烈的難民危機，歐盟委員會日前公布一攬子行動計劃，希望28個成員國共擔(dān)責(zé)任，按照歐盟設(shè)定的配額收留難民。然而，這一強制分配難民安置指標(biāo)的提議，在歐盟成員國之間存在很大分歧。有分析稱，該提議能否成為最終政策，要看各成員國的“臉色”。

　　既有緊急措施，又有長遠規(guī)劃，希望開出標(biāo)本兼治藥方

　　不久前發(fā)生在西西里海峽的嚴重海難，再度使北非難民偷渡問題成為輿論關(guān)注的焦點，歐盟的“不作為”備受各方詬病。

　　5月13日，歐盟委員會在布魯塞爾舉行會議，宣讀了應(yīng)對難民危機的最新計劃。有分析認為，該計劃是目前為止歐盟對難民危機做出的最全面、最實際的反應(yīng)，體現(xiàn)出歐盟對該問題的重視和徹底解決的政治意愿。

　　歐盟外交與安全政策高級代表莫蓋里尼在新聞發(fā)布會上說：“我們要按照國際法的規(guī)定，共同分擔(dān)挽救生命的責(zé)任，并打擊蛇頭和偷渡組織。”隨后歐盟委員會主管移民、內(nèi)部事務(wù)與公民事務(wù)的委員阿夫拉莫普洛斯解釋了歐盟即將采取的具體措施。

　　緊急措施主要包括：強化對非法移民活動的打擊力度，今明兩年將歐盟邊境管理局的行動經(jīng)費提高3倍，增加對“前線”國家的資金支持，啟動難民安置配額機制等?！扒熬€”國家指承受難民危機壓力最大的3個南歐國家――意大利、馬耳他和希臘。這些國家是難民進入歐洲大陸的第一站，根據(jù)歐盟難民政策，收容難民的責(zé)任首先由難民最早抵達的國家承擔(dān)。

　　長遠規(guī)劃有四大相互影響的“支柱”政策，分別為減少非法移民數(shù)量、加強邊境管理、制定更為有效的歐盟共同難民收容政策、出臺新的歐盟移民政策。莫蓋里尼表示，長遠規(guī)劃的目的是為了根除難民不斷涌入的根源。

　　有的明確反對，有的強烈支持，成員國對配額態(tài)度不一

　　據(jù)悉，該行動計劃將在6月底舉行的歐盟峰會上投票表決。有分析指出，經(jīng)過最近一段時間的協(xié)商，歐盟成員國對該計劃多項內(nèi)容基本達成共識，目前分歧最大的是強行攤派難民安置指標(biāo)。

　　阿夫拉莫普洛斯在新聞發(fā)布會上強調(diào)，應(yīng)對難民問題的一個關(guān)鍵因素是安置，“我們已經(jīng)制定了基于客觀、可量化和可核查的配額標(biāo)準(zhǔn)。這些標(biāo)準(zhǔn)是：人口規(guī)模和國內(nèi)生產(chǎn)總值、申請避難的人數(shù)、已安置人員的數(shù)量和失業(yè)率等。”歐盟委員會計劃今年5月底提出一個臨時配額機制，明確在歐盟范圍內(nèi)需要受到保護的人，并將在2015年底出臺永久性難民配額方案。

　　“目前歐盟成員國對難民的接納政策松緊不一，沒有體現(xiàn)成員國之間公平參與解決難民危機的原則。”歐洲移民政策研究所所長伊麗莎白 克里特在接受本報記者采訪時表示，此次歐盟提議成員國按配額“認領(lǐng)”難民是對現(xiàn)行難民安置政策的一種矯正，對于解決難民問題有積極意義，但由于各成員國政治、經(jīng)濟和文化存在不同，對這一提議存在很大分歧。

　　本報記者在采訪中了解到，對于絕大多數(shù)難民而言，德國和北歐國家才是其心中最終的目的地。根據(jù)歐洲統(tǒng)計局公布的相關(guān)數(shù)據(jù)，2014年歐盟成員國共接納62.6萬難民，其中德國接納的難民最多，達到20.2萬人，其次分別為瑞典、意大利、法國、匈牙利等國。英國是接納難民數(shù)量最少的國家之一，僅接納了3.1萬。如果按照目前透露的配額方案，英國收容難民的指標(biāo)將是去年接納難民數(shù)量的一倍，達到6萬名。目前，英國、愛爾蘭、匈牙利和斯洛伐克明確反對該提議，德國、意大利等國家則力挺該提議。

　　意大利內(nèi)政部日前公布數(shù)據(jù)顯示，意大利2015年至今已經(jīng)收容了3.3萬名由海路偷渡的北非難民，而全年可能將有17萬至20萬北非難民抵意，較2014年上漲30%―40%。如何安置逗留在意大利境內(nèi)的難民，是意大利政府難以獨立解決的難題。

　　一名救助中心的負責(zé)人對本報記者透露，很多難民不僅焚毀了自己的護照，甚至還采取用強酸洗去手上指紋的極端方式，抗拒救助中心對其進行登記。這也使意大利強烈支持按照配額收容難民的提議。

　　英國反對歐盟委員會要求其成員國按配額比例收容難民的提議。在英國看來，這樣的提議“有失公允和平衡”，客觀上損害了英國的利益。內(nèi)政大臣特雷莎 梅強調(diào)指出：“不問底細地對這些難民提供庇護只會鼓勵更多人鋌而走險”。

　　從“協(xié)調(diào)員”到“指揮員”，歐盟需要體制創(chuàng)新

　　難民治理是歐盟移民管理政策的一部分，歐盟的移民管理是從制定統(tǒng)一的移民政策開始的，但由于各國把移民政策看作是維護本國主權(quán)的核心利益之一，遲遲不肯讓渡移民治理權(quán)，便形成了缺乏外部強制力的一種歐盟移民政策磋商機制。

　　“難民治理問題凸顯了歐盟體制的短板，那就是一個超國家政體對成員國的約束無力?！睔W盟主流媒體之一《歐盟觀察家》最近載文稱，歐盟關(guān)于難民安置的提議最終要看各成員國的臉色，如果英國等國家堅決反對，該提議就不會成為歐盟統(tǒng)一的難民政策。“歐盟在涉及泛歐盟的議題上只是一個協(xié)調(diào)員，還不是指揮員。如果不能改變這種角色定位，歐盟就很難有大的作為。”

　　有分析指出，新形勢呼喚歐盟出臺新的移民政策，新的統(tǒng)一的更有力的移民政策考驗著成員國的利益觀，看他們在國家利益和歐盟地區(qū)利益之間作何取舍。也有分析認為，無論作何取舍，歐盟成員國自身根本無法應(yīng)對日益嚴重的非法移民和難民問題，歐盟一體化移民治理模式在所難免。歐盟委員會第一副主席弗蘭斯 蒂默曼斯表示，“我們無法接受有的人一邊喊著‘快救救地中海上即將死去的人們’，一邊又對地中海難民救上岸之后的處置方案保持沉默。”《 人民日報 》（ 2015年05月16日 11 版）