國務(wù)院篇
近日，國務(wù)院接連發(fā)布通知，調(diào)整一些領(lǐng)導(dǎo)小組組成人員。比如，李克強(qiáng)接替溫家寶，出任國家應(yīng)對氣候變化及節(jié)能減排領(lǐng)導(dǎo)小組等。
國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)小組通常被稱為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，這樣的機(jī)構(gòu)，國務(wù)院現(xiàn)在有30多個(gè)。10年前，小組的數(shù)目曾達(dá)85個(gè)。
國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)小組級(jí)別很高。在有限的公開活動(dòng)中，能完成某一個(gè)部委不能完成的任務(wù)。
在地方各級(jí)黨政機(jī)關(guān)，也均有數(shù)量龐大的各類領(lǐng)導(dǎo)小組。除了發(fā)揮一定作用外，有些則存在設(shè)置隨意、越界干預(yù)日常機(jī)構(gòu)的行政事務(wù)等問題。
對此，學(xué)界和實(shí)務(wù)界呼吁，領(lǐng)導(dǎo)小組情況在政府網(wǎng)站上進(jìn)行公開。
近期，有8個(gè)國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)小組調(diào)整了負(fù)責(zé)人，新任組長都是今年3月新上任的總理和副總理。
有長期的有臨時(shí)的
不少組長由總理或副總理擔(dān)任，副組長一般是主要負(fù)責(zé)部門的一把手，組員多是各部委負(fù)責(zé)相關(guān)工作的副手
近日，李克強(qiáng)接替溫家寶，出任國家應(yīng)對氣候變化及節(jié)能減排領(lǐng)導(dǎo)小組、國務(wù)院振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地領(lǐng)導(dǎo)小組和國務(wù)院西部地區(qū)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組的組長。
汪洋接替回良玉，任職國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組組長。這個(gè)成立于1986年的“小組”，由近30個(gè)軍、政部門組成，負(fù)責(zé)全國的扶貧開發(fā)工作。
馬凱任職的兩個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組，“年齡”比較小。其中，國務(wù)院農(nóng)民工工作領(lǐng)導(dǎo)小組是今年新成立的，馬凱是第一任組長。國務(wù)院促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組成立于2009年，首任組長張德江。
以上領(lǐng)導(dǎo)小組，都是國務(wù)院的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，長期存在。
而由張高麗擔(dān)任新組長的兩個(gè)小組卻有不同。這兩個(gè)小組雖然都是今年新設(shè)立的，但是壽命將很短。分別完成第一次全國地理國情普查和第三次全國經(jīng)濟(jì)普查之后，將撤銷。小組成立的文件上，明確規(guī)定它們不是國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。
根據(jù)國務(wù)院的規(guī)定，只有面臨十分重要、牽扯面較廣的跨部門長期性的協(xié)調(diào)工作，才會(huì)設(shè)立相應(yīng)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。在設(shè)立一些臨時(shí)性領(lǐng)導(dǎo)小組時(shí)，會(huì)特別說明該小組在完成工作后自動(dòng)撤銷。
不管是否屬議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院周望看來，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)小組都屬于“超部級(jí)機(jī)構(gòu)”。
總理擔(dān)任組長的小組，成員通?！芭渲酶摺?。以國家應(yīng)對氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組為例，組長是李克強(qiáng)，副組長是副總理張高麗和國務(wù)委員楊潔篪。成員有一位是國務(wù)院副秘書長，其他為各部委一把手。
除了不少組長由總理或副總理擔(dān)任，副組長一般是主要負(fù)責(zé)部門的一把手，組員多是各部委負(fù)責(zé)相關(guān)工作的副手。其組成部門經(jīng)常涉及數(shù)十個(gè)，有時(shí)還涉及軍隊(duì)和兩院。
比如，新成立的農(nóng)民工工作小組涉及發(fā)展改革、教育、科技等29個(gè)部門，副組長是人力資源和社會(huì)保障部部長尹蔚民等。這個(gè)小組的辦公室在人保部。
國務(wù)院換屆之后，這些領(lǐng)導(dǎo)小組都會(huì)進(jìn)行大面積的人員調(diào)整。周望告訴記者，如果相關(guān)部長或副部長出現(xiàn)人員變動(dòng)，或者工作需要，這些領(lǐng)導(dǎo)小組也會(huì)隨時(shí)調(diào)整成員名單，一般通過內(nèi)部文件通知，外界不容易知曉。
國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)小組的設(shè)置和審批一般比較嚴(yán)格。2008年，中央編辦還進(jìn)一步明確和嚴(yán)格了議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)立審批程序。
截至目前，國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)有30多個(gè)。2008年政府機(jī)構(gòu)改革時(shí)確定了29個(gè)。此后，又成立了促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展、農(nóng)民工工作等領(lǐng)導(dǎo)小組。
完成部委做不到的任務(wù)
總的來看，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)小組“有利于減少層級(jí)，提高效率”
記者查詢發(fā)現(xiàn)，公開報(bào)道涉及這些領(lǐng)導(dǎo)小組時(shí)，主要是一些會(huì)議。通常為一年一次，有的甚至更少。
以國家應(yīng)對氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組（以下簡稱減排小組）為例，這個(gè)小組上次出現(xiàn)在公眾視野，是在2011年7月19日。之前的一次會(huì)議，出現(xiàn)在2009年。
長期研究領(lǐng)導(dǎo)小組的周望發(fā)現(xiàn)，領(lǐng)導(dǎo)小組平時(shí)比較沉寂，到了相應(yīng)工作需要的時(shí)刻才動(dòng)起來。
但在有限的公開活動(dòng)中，領(lǐng)導(dǎo)小組能完成某一個(gè)部委不能完成的任務(wù)。
比如減排小組2011年7月19日的會(huì)議，審議并原則同意了“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案，以及節(jié)能目標(biāo)的分解方案。
前副總理曾培炎曾撰文稱，有的重大任務(wù)一個(gè)部門難以完全統(tǒng)領(lǐng)，這就需要建立跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制。總的來看，“有利于減少層級(jí)，提高效率”。
國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)小組有不少下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)辦理日常的工作。
國務(wù)院扶貧辦，就是國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組的辦公室。扶貧開發(fā)的政策、規(guī)劃的擬定和實(shí)施，對貧困人口和“貧困縣”的扶持標(biāo)準(zhǔn)，以及扶貧資金的分配等，都由扶貧辦負(fù)責(zé)。
據(jù)周望介紹，國務(wù)院層面成立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)之后，地方各級(jí)政府通常也會(huì)成立對口的機(jī)構(gòu)。比如，減排小組成立后，河北省成立了各級(jí)應(yīng)對氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組。7月8日，安徽省岳西縣發(fā)布通知，宣布該縣節(jié)能減排及應(yīng)對氣候變化工作小組成立了。
少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)小組，如西部地區(qū)開發(fā)、振興東北等老工業(yè)基地等小組，只在相關(guān)省市設(shè)置對應(yīng)的機(jī)構(gòu)。
學(xué)位委員會(huì)、能源委員會(huì)只在省級(jí)政府設(shè)立對應(yīng)機(jī)構(gòu)?？罩泄苤莆瘑T會(huì)和關(guān)稅稅則委員會(huì)只存在于中央政府。
地方篇
地方領(lǐng)導(dǎo)小組有清理有增設(shè)
一些地方領(lǐng)導(dǎo)小組設(shè)置隨意，有的推廣足療
地方上也會(huì)成立領(lǐng)導(dǎo)小組。這些小組有的為對應(yīng)中央相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)小組，有的則是地方根據(jù)需要自行成立的。
成立“只要發(fā)個(gè)通知”
研究者發(fā)現(xiàn)，地方政府對領(lǐng)導(dǎo)小組的設(shè)置，所掌握的靈活性更大，一般只要發(fā)個(gè)“通知”就可成立，因此數(shù)量也更為龐雜。
2012年，湖南省石門縣所街鄉(xiāng)一次性成立38個(gè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。
2007年，浙江省要求清理規(guī)范議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，杭州市蕭山區(qū)編辦的吳煥根在政府內(nèi)網(wǎng)上搜索發(fā)現(xiàn)，區(qū)委、區(qū)政府議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)多達(dá)235個(gè)。
這些領(lǐng)導(dǎo)小組五花八門。
陜西省某市曾于2006年成立“推廣足療保健工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，并且各縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，也紛紛成立。這些小組在成立之初即受到爭議，如今已銷聲匿跡。
某地有環(huán)保工作領(lǐng)導(dǎo)小組。河道需要整治時(shí)，又成立某區(qū)域或某河道整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組。有了信訪工作領(lǐng)導(dǎo)小組，又建立了“網(wǎng)上信訪”工作領(lǐng)導(dǎo)小組。
“絕大多數(shù)地方政府對自身到底設(shè)了多少個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組都說不清楚?！敝芡榻B，實(shí)際上，地方上的許多領(lǐng)導(dǎo)小組都是“紙上機(jī)構(gòu)”。從發(fā)文件成立，到發(fā)文件撤銷，期間可能從未正式運(yùn)行過。
“越界干預(yù)日常機(jī)構(gòu)”
領(lǐng)導(dǎo)小組一般都要由黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任，他們常常身兼數(shù)職。
所街鄉(xiāng)的38個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組，組長分別由黨委書記和鄉(xiāng)長擔(dān)任，人均19個(gè)組長頭銜。還有比他們“更累的”。網(wǎng)友發(fā)現(xiàn)，2009年，浙江省岱山縣一位縣委副書記被安排擔(dān)任近40個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組的組長。
周望告訴記者，許多通過日常工作會(huì)議就可以研究解決的問題，也要經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組的會(huì)議研究，兼職過多，開會(huì)過多占用了他們處理日常工作的時(shí)間。
因命名時(shí)要體現(xiàn)小組的職能，有時(shí)候它們的名字會(huì)很長。湖北的一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組名稱長達(dá)42個(gè)字，該省某縣一個(gè)關(guān)于景區(qū)環(huán)境治理的領(lǐng)導(dǎo)小組的名稱更長，有63個(gè)字。有網(wǎng)友評(píng)價(jià)：章都刻不下。
在研究者看來，這些還不是地方政府領(lǐng)導(dǎo)小組“泛濫”導(dǎo)致的主要問題。
周望告訴記者，因?yàn)檫@些小組負(fù)責(zé)人一般都是地方黨政負(fù)責(zé)人，小組權(quán)力大，運(yùn)作隨意，經(jīng)常越界干預(yù)日常機(jī)構(gòu)的行政事務(wù)。
據(jù)報(bào)道，上述“推廣足療保健工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，曾下發(fā)紅頭文件剝奪公安機(jī)關(guān)執(zhí)法權(quán)，嚴(yán)禁其進(jìn)入足療店檢查。還要求執(zhí)法行動(dòng)必須由市總工會(huì)牽頭，而工會(huì)是不具有執(zhí)法權(quán)的群眾團(tuán)體。
2009年，湖北某縣卷煙市場整頓工作領(lǐng)導(dǎo)小組曾下發(fā)文件，要求全縣所有行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位公務(wù)用煙一律實(shí)行政府集中采購，還規(guī)定了用煙考核任務(wù)。在上級(jí)和輿論的影響下，縣政府發(fā)文撤銷了這份文件，理由是領(lǐng)導(dǎo)小組是臨時(shí)性行政機(jī)構(gòu)，不得以本機(jī)構(gòu)名義制定規(guī)范性文件。
周望還表示，領(lǐng)導(dǎo)小組不具有行政主體資格，一旦出現(xiàn)行政違法，也不能以領(lǐng)導(dǎo)小組做被告來提起訴訟。
砍得多剩得多
對于一些亂象，近年來，地方各級(jí)政府也有相應(yīng)動(dòng)作。
但小組還是有很多。
廣西南寧2009年對此前14年政府發(fā)文成立的領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行清理，清理之后，還有240個(gè)。同年，海南省撤銷議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)72個(gè)，保留112個(gè)。2008年，杭州市蕭山區(qū)撤銷臨時(shí)機(jī)構(gòu)81個(gè)，經(jīng)過調(diào)整，還有134個(gè)。
一邊是清理，一邊又在增設(shè)。
10年前，廣西大化縣一次性撤銷100多個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組，只保留4個(gè)。但是近年來，一些新的領(lǐng)導(dǎo)小組設(shè)立起來，涉及學(xué)校布局調(diào)整后閑置校園校舍的處置、農(nóng)村小額人身保險(xiǎn)推廣等工作。
研究者們認(rèn)為，這與長期盛行的“運(yùn)動(dòng)式治理”模式有關(guān)，遇事習(xí)慣于設(shè)立“領(lǐng)導(dǎo)小組”，這是一種“官場文化”和“行政陋習(xí)”。
浙江大學(xué)公共管理學(xué)院政治學(xué)教授郎友興分析說，這個(gè)流程通常是，事件出現(xiàn)→上級(jí)重視→成立專項(xiàng)治理領(lǐng)導(dǎo)小組→召開動(dòng)員大會(huì)→制定實(shí)施方案。
“這種模式?jīng)]有帶來相應(yīng)的人員增加，因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)小組成員是兼職的?！敝芡f，但這不符合公眾對政府機(jī)構(gòu)的審美，并且這種治理方式會(huì)產(chǎn)生大量不必要的精力消耗，不利于政府的日常運(yùn)行。
地方也有相應(yīng)動(dòng)作。天津等地規(guī)定，盡量減少議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，凡工作可由現(xiàn)有機(jī)構(gòu)承擔(dān)或者協(xié)調(diào)解決的，不再另設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。
學(xué)界和實(shí)務(wù)界則希望，領(lǐng)導(dǎo)小組情況能在政府網(wǎng)站上公開?，F(xiàn)在，這些情況很難在政府網(wǎng)站上查詢到。
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