當?shù)胤秸囊话咽謧儽幻襟w包圍、不可回避地談?wù)撈鸬胤絺鶆?wù)來時，他們通常會微笑著告訴那些記者：“舉債才能發(fā)展。”接著補充一句，“我們的債務(wù)風(fēng)險總體是可控的?！?/p>
事實是否如此？去年11月至今年2月，國家審計署對共計36個地方政府本級2011年以來的政府性債務(wù)情況進行了審計，近期公布的審計結(jié)果顯示，截至2012年底，36個地方政府本級政府性債務(wù)余額將近4萬億元。而有多個地方政府的債務(wù)風(fēng)險達到了國際警戒線。
這份審計報告還指出了一系列問題，包括土地出讓收入增幅下降，部分地方政府償債壓力加大；部分地區(qū)高速公路債務(wù)規(guī)模增長較快，償債壓力較大；融資平臺公司退出管理不到位，部分融資平臺公司資產(chǎn)質(zhì)量較差、償債能力不強等。
4萬億債務(wù)
上述審計報告顯示，截至2012年底，36個地方政府本級政府性債務(wù)余額為38475.81億元，比2010年增加4409.81億元，增長12.94%。其中政府負有償還責任的債務(wù)18437.10億元。
根據(jù)上述審計報告，融資平臺公司、地方政府部門和機構(gòu)舉借的分別占2012年底債務(wù)余額的45.67%、25.37%，仍是主要的舉借主體。從債務(wù)資金投向看，用于交通運輸、市政建設(shè)、土地收儲、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護、保障性住房等支出占已支出債務(wù)額3.64萬億元的92.14%。
對于政府性債務(wù)，國際公認的警戒線標準是債務(wù)率達到100%和償債率達到20%。其中，債務(wù)率指債務(wù)余額與地方政府綜合財力的比率，為衡量債務(wù)規(guī)模大小的指標；償債率指當年還本付息額與地方政府綜合財力的比率，為衡量當期償債壓力的指標。
根據(jù)審計報告，36個地方政府本級中，有10個地區(qū)2012年政府負有償還責任的債務(wù)率超過100%，如加上政府負有擔保責任的債務(wù)，有16個地區(qū)債務(wù)率超過100%。
從償債率看，有14個地區(qū)2012年政府負有償還責任債務(wù)的償債率超過20%，如加上政府負有擔保責任的債務(wù)，有20個地區(qū)償債率超過20%。
中國國際經(jīng)濟交流中心信息部部長徐洪才指出，盡管我國地方政府目前總體債務(wù)水平在可控的范圍之內(nèi)，但地方政府的債務(wù)風(fēng)險正在加大。
他認為，導(dǎo)致目前地方政府債務(wù)風(fēng)險加大的原因有三個方面，一是近段時間連續(xù)的房地產(chǎn)調(diào)控對房地產(chǎn)市場造成一定的影響；二是土地資源本身有限，因為有18億畝耕地紅線的限制，所以土地不能夠無限供給；三是地方政府的投資有擴張沖動，這種情況也導(dǎo)致了風(fēng)險的加大。
市長們的“小算盤”
4萬億債務(wù)背后，舉債主體地方政府究竟是怎么想的？哪些因素促成了債務(wù)的形成？中西部某個城市的市長給《第一財經(jīng)日報》記者詳細地算了一筆賬。
這座城市處在快速發(fā)展的階段，市政府正加大投入對城市基礎(chǔ)設(shè)施進行改善。而橋梁、快速路網(wǎng)、城市新區(qū)，這些給城市帶來新面貌的鋼筋水泥無一不需要用錢來澆筑。
這位市長簡單地算了算投入產(chǎn)出?！澳梦覀冎攸c建設(shè)的某個城市新區(qū)來說，現(xiàn)在那里的地賣50萬一畝，但是整個基礎(chǔ)設(shè)施上去了，價格就是1000萬一畝。你說我舉債，給我五年時間，那邊配套跟城區(qū)一樣成熟，我投幾百億下去，1000個億回來了?！?/p>
他對還債很有信心，表示只要城市的發(fā)展有空間就不怕，而如果發(fā)展已經(jīng)很充分，經(jīng)濟增長已經(jīng)跟發(fā)達國家一樣低速，那舉太多的債可能就有問題。他認為，在欠發(fā)達地區(qū)，在快速發(fā)展的時期，城市肯定需要適量舉債來謀求快速發(fā)展。“在這種階段，價值提升的速度可能比基礎(chǔ)設(shè)施投入的速度還要快?！?/p>
適量舉債的背后推動力是謀求一座城市的“率先發(fā)展”。這位市長上任后做的第一件事就是進行城市交通綜合規(guī)劃和城市快速路網(wǎng)的規(guī)劃建設(shè)。
他如此描述交通和城市形象對經(jīng)濟增長的帶動作用：“再過兩年交通好了，整個環(huán)境改變了，招商引資的形勢就此轉(zhuǎn)變，吸引力隨之增強。其實往往拉動幾個項目，投入一點錢，整個價值就提升了?！?/p>
這位市長的想法具有一定的代表性。珠三角某市的市長也曾對本報表示，政府債務(wù)很重，但“有能力應(yīng)付債務(wù)，通過債務(wù)的一些重組，可以拉長債務(wù)的還款期限，比較好地解決債務(wù)問題，還能干一些事”。
廣州市副市長陳如桂也曾在今年3月談及地方投融資平臺的債務(wù)問題時論及舉債的必要性。他說，如果當時沒有抓住國家的寬松政策，現(xiàn)在就很難有機會融資來加大環(huán)境治理和進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；如果當時不是這樣去合理舉債，加快城市建設(shè)，現(xiàn)在再推進這些水治理工作，付出的代價要比當時大很多倍。“當時”指的是2010年亞運會前，廣州通過組建七大地方投融資平臺進行融資，對城市面貌進行大規(guī)模的整治和建設(shè)。
令前述中西部某市長苦惱的是，現(xiàn)在國家的政策越來越緊。他認為這對欠發(fā)達地區(qū)是不公平的，“我們正準備發(fā)展的時候你掐死它”。他認為國家推出政策時應(yīng)該考慮差異化，對發(fā)達地區(qū)、中等地區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)進行區(qū)別對待，比如在土地管理上給予不同政策，以適應(yīng)不同地區(qū)的發(fā)展需求。
不完善的債務(wù)制度
這份審計報告中指出了地方債務(wù)中存在的一系列問題，包括債務(wù)制度不夠完善、債務(wù)資金管理使用不夠規(guī)范等。
報告指出，目前國家尚未出臺統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理制度，雖然部分地方政府出臺了一些債務(wù)管理制度，但地方政府性債務(wù)的規(guī)?？刂?、預(yù)算管理和風(fēng)險預(yù)警等管理仍顯薄弱。截至2012年底，36個地方政府本級中，超過一半尚未編制債務(wù)預(yù)算或債務(wù)收支計劃，三分之二尚未建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警制度。
廣東省財政廳財政科學(xué)研究所所長黎旭東對本報表示，地方政府適當欠債不怕，關(guān)鍵是看償還能力，以及對于還債是否建立起相應(yīng)的機制。
黎旭東稱，地方政府不借錢很難發(fā)展，所以借錢是可以理解的?，F(xiàn)在大家關(guān)心的是錢是不是借多了，借來的錢有沒有被貪污、挪用。他認為，地方債的監(jiān)督狀況目前不太理想，管理、決策都不是太嚴密，相關(guān)法律法規(guī)也存在缺位現(xiàn)象。
以建設(shè)項目招標為例，廣東省提出政府采購應(yīng)該要有兩個競爭：供應(yīng)商競爭和代理機構(gòu)的競爭。而現(xiàn)在基本上代理機構(gòu)是由政府采購人指定的，這就為權(quán)力尋租留下空間。
黎旭東表示，現(xiàn)在各地搞城市建設(shè)都是各市做自己的，缺乏一個來自更高層面的規(guī)范和指導(dǎo)，“城市基礎(chǔ)建設(shè)應(yīng)該走一個什么樣的程序，完全沒有規(guī)定?！?/p>
一位不愿意透露姓名的專家對本報表示，在GDP作為政績重要考核標準這一大背景未改變的情況下，面對“保增長”的訴求，地方政府面臨經(jīng)濟發(fā)展的巨大壓力，而在此壓力下，如何迅速融資加快經(jīng)濟發(fā)展是當務(wù)之急，隨之產(chǎn)生的債務(wù)問題最終都被留給了下一屆政府。（藍之馨 第一財經(jīng)日報記者林小昭對本文亦有貢獻）
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