個稅改革勢在必行 

　　近日，《中華人民共和國個人所得稅法修正案（草案）》在中國人大網(wǎng)公布，向社會征求意見，個人所得稅改革再次受到社會廣泛關(guān)注。

　　稅收可分為間接稅和直接稅，個人所得稅是十分典型的直接稅，在現(xiàn)代社會中，其功能受到高度重視。所謂直接稅，屬于其稅收負(fù)擔(dān)不可以或很難轉(zhuǎn)嫁，誰交了就是誰承擔(dān)的稅種。與間接稅相比，直接稅的這一特征尤其明顯。比如，近年“營改增”改革中，宣傳上給出的基本概念是減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，但企業(yè)在增值稅稅率降低以后，在實(shí)際市場競爭中，他們還要比拼能否更多地把這個稅負(fù)轉(zhuǎn)到最終消費(fèi)端。個人所得稅等直接稅則沒有這樣的問題，稅對誰征，稅負(fù)就由誰負(fù)擔(dān)。

　　由此可知，個稅這樣的直接稅，在發(fā)揮籌集政府財(cái)政收入作用的同時，還更多地具有定向調(diào)節(jié)居民收入差距、防抑“兩極分化”等再分配功能。我國改革開放已經(jīng)40年，居民收入水平在不斷上升，但收入差距也明顯擴(kuò)大，這就會積累某些矛盾，因而客觀上迫切需要個人所得稅等直接稅更好、更有效地充當(dāng)再分配手段，以促使經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。 

　　隨著經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展環(huán)境的變化，我國現(xiàn)行個稅在制度規(guī)定方面的缺陷也顯現(xiàn)出來。具體來說，一是這種將個人所得分為正面列舉11個征稅項(xiàng)目、適用不同計(jì)稅辦法的分類計(jì)征稅制，已不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)生活的發(fā)展變化來涵蓋各種收入方式，并容易為避稅留下漏洞；二是稅率結(jié)構(gòu)復(fù)雜，最有調(diào)節(jié)力度的是實(shí)行7級超額累進(jìn)稅率的工薪收入，屬于勞動性收入，對金融資產(chǎn)收入等非勞動性收入?yún)s無超額累進(jìn)調(diào)節(jié)機(jī)制，這與“應(yīng)對勤勞所得課以輕稅，對非勤勞所得課以重稅”的原則相悖；三是基本減除費(fèi)用（即“起征點(diǎn)”）沒有隨物價(jià)變化的指數(shù)化調(diào)整機(jī)制，久受詬??；四是沒有對于同人民群眾生活密切相關(guān)的一些支出項(xiàng)目（如子女教育支出、大病醫(yī)療支出、住房貸款利息和租金支出等）作專項(xiàng)扣除，影響了稅負(fù)與家庭實(shí)際負(fù)擔(dān)能力的適應(yīng)性；五是征管模式和體系不健全，除對工薪收入的“單位代扣代繳”征管效率最高之外，其他方面總體落后于時代發(fā)展客觀要求和稅收征管國際經(jīng)驗(yàn)。因此，個人所得稅改革勢在必行。

　　專項(xiàng)扣除使個稅負(fù)擔(dān)合理化 

　　《中華人民共和國個人所得稅法修正案（草案）》首次增加子女教育支出、繼續(xù)教育支出、大病醫(yī)療支出、住房貸款利息和住房租金等專項(xiàng)附加扣除。這建立在已有的個人基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和住房公積金等專項(xiàng)扣除項(xiàng)目繼續(xù)執(zhí)行基礎(chǔ)之上，體現(xiàn)了個人所得稅法修改在制度建設(shè)上的重大進(jìn)步。 

　　試想一下個稅實(shí)際負(fù)擔(dān)的具體情境：假設(shè)有兩位收入水平相同的社會成員，都是月平均收入8000元（即年收入96000元），其中一位是單身人士，家庭支出項(xiàng)目較少，另一位卻是“上有老，下有小”，一份工資收入要贍養(yǎng)四五口人，孩子上大學(xué)要交學(xué)費(fèi)，生了大病要承擔(dān)一部分醫(yī)療費(fèi)用。那么，有無子女教育支出和大病醫(yī)療支出的專項(xiàng)扣除，實(shí)際負(fù)擔(dān)情況可能會大相徑庭。有了這兩項(xiàng)專項(xiàng)扣除，可減少家庭的一部分生活支出壓力。這種制度設(shè)計(jì)，是通過形成有針對性的差異化扣除處理，使個稅的實(shí)際負(fù)擔(dān)可以更為合理化。

　　再比如，在百姓特別關(guān)心的住房領(lǐng)域。在達(dá)到一定收入水平和支付能力的情況下，一般居民家庭會選擇購買商品住宅；如果還達(dá)不到買商品房的收入水平，也必然要租房以解決“住有所居”的問題。不論在哪一種情況下，有無對住房按揭貸款“月供”部分利息支出的個稅專項(xiàng)扣除或者對于住房租金支出部分的專項(xiàng)扣除，納稅人的實(shí)際稅收負(fù)擔(dān)會有十分明顯的差別。個人所得稅法修正案草案增加了這種專項(xiàng)扣除，顯然有利于在使百姓“住有所居”方面得到稅收政策的支持，特別是增加中低收入納稅人在滿足住房基本需求層面的獲得感。

　　未來，我國居民收入水平還會繼續(xù)提高，有“二孩”的家庭將增多。綜合來看，通過個稅更好地按照超額累進(jìn)稅率對綜合收入部分實(shí)行再分配調(diào)節(jié)的同時，也需要借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，考慮更有針對性地對納稅人的婚姻狀況、子女?dāng)?shù)量、家庭合計(jì)贍養(yǎng)人口數(shù)等因素，設(shè)計(jì)規(guī)范必要的一些專項(xiàng)扣除，以使個稅負(fù)擔(dān)更加合理。 

　　“起征點(diǎn)”并非個稅改革關(guān)鍵 

　　人們常說的個人所得稅“起征點(diǎn)”，其實(shí)是“基本減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)”，意為考慮了保障納稅人基本生活需要后作出的稅基標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)實(shí)生活中關(guān)于起征點(diǎn)的熱議，容易給人一種錯覺，似乎提高了起征點(diǎn)，就解決了我國個人所得稅改革的全部問題，至少是解決了最為關(guān)鍵的問題。其實(shí)，這是一種認(rèn)識誤區(qū)。

　　個人所得稅制度安排，是由一系列相關(guān)制度要素、參數(shù)構(gòu)成的，涉及除起征點(diǎn)之外的稅制模式選擇、稅率設(shè)計(jì)、與稅負(fù)密切相關(guān)的優(yōu)惠條款，等等。我國個稅改革以逐步建立綜合與分類相結(jié)合為方向，所以考慮個稅改革方案絕不能只看起征點(diǎn)如何調(diào)整，一定要以系統(tǒng)思維，通盤考慮整個稅制設(shè)計(jì)中的各個要素和參數(shù)，尋求既符合改革方向，又具備實(shí)際生活中可操作性的解決方案。從這個角度出發(fā)，個稅起征點(diǎn)不能代表個稅改革的全部，也稱不上最為關(guān)鍵的參數(shù)。當(dāng)然，這是一個必須納入全面優(yōu)化設(shè)計(jì)方案、積極回應(yīng)百姓訴求的重要參數(shù)。 

　　具體來看，假如現(xiàn)行稅制一切不變，僅僅提高個稅起征點(diǎn)到1萬元，在不考慮“五險(xiǎn)一金”情況下，可計(jì)算得出，月收入1萬元以下的納稅人減稅范圍為0.1元至745元，月收入達(dá)10萬元的納稅人將減稅2925元，后者比前者多減2180元。這顯然是違背個人所得稅調(diào)節(jié)初衷的。上一輪我國個稅起征點(diǎn)上調(diào)為3500元，則是結(jié)合了超額累進(jìn)稅率的調(diào)整，在不考慮“五險(xiǎn)一金”的假設(shè)條件下，對社會成員個稅負(fù)擔(dān)的影響是：原起征點(diǎn)2000元以下人群未受益，因?yàn)槠湓瓉淼膽?yīng)納稅額為零；月收入2000元至月收入19000元的人群是應(yīng)納稅額下降的受益人群，其中月收入7500元至12000元之間的人群獲得了最多350元的減稅額；月收入在19000元以上的人群，應(yīng)納稅所得額則有所增加。雖然上輪修改個人所得稅法，未能邁出綜合與分類相結(jié)合的步伐，但在工薪收入部分堅(jiān)持了系統(tǒng)性思維，達(dá)到了“降低端稅負(fù)，增高端稅負(fù)”的結(jié)果。

　　單純過高提高起征點(diǎn)，還會帶來一個不可忽視的問題，會使我國繳納個稅的人口數(shù)量明顯減少，有違國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。上一輪個稅修法在實(shí)施之初，伴隨起征點(diǎn)提高，我國個稅調(diào)節(jié)覆蓋的社會成員數(shù)僅有2400余萬人，僅略高于全國總?cè)丝跀?shù)的2%。應(yīng)防止這種使個稅“邊緣化”的效應(yīng)，這也是個稅起征點(diǎn)不宜一次性提得太高的重要原因。

　　堅(jiān)持綜合與分類相結(jié)合的改革方向 

　　個人所得稅的功能作用，在于為政府履職籌集必要財(cái)力的同時，實(shí)行對社會成員收入的再分配調(diào)節(jié)，適當(dāng)減少收入差距。從一般國際經(jīng)驗(yàn)看，個人所得稅的稅制模式可大體分為三種：分類所得稅制、綜合所得稅制以及綜合與分類相結(jié)合的所得稅制。 

　　分類所得稅制，是根據(jù)不同的所得類型，適用不同的征收辦法，各項(xiàng)所得分別對應(yīng)不同的稅率、扣除額和稅收優(yōu)惠等，我國現(xiàn)行個稅即屬這一模式。其特點(diǎn)是征管分門別類，特別是我國對工資薪金收入實(shí)行單位代扣代繳制度，征稅成本低，保障政府收入效果好。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民收入水平提高，其缺點(diǎn)也日益明顯，其中之一就是不利于體現(xiàn)稅負(fù)公平原則，使個稅再分配調(diào)節(jié)作用難以發(fā)揮。

　　綜合所得稅制，是將個人一段時間內(nèi)的所有收入看作一個整體，設(shè)置統(tǒng)一的生活費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)、適用稅率和必要的專項(xiàng)扣除等優(yōu)惠。綜合個人所得稅制是最優(yōu)的個稅模式選擇，因?yàn)樗梢暂^充分地體現(xiàn)個稅作為直接稅的“支付能力”原則，真正使收入高的社會成員更多承擔(dān)納稅責(zé)任，從而較好地實(shí)現(xiàn)個稅調(diào)節(jié)收入分配的功能，體現(xiàn)稅制的公平性，支持政府財(cái)政收支的“抽肥補(bǔ)瘦”機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)。但其缺點(diǎn)也比較明顯，即對稅收征管能力的要求非常高，需要稅務(wù)部門全方位地了解和掌握納稅人的各項(xiàng)所得及其收入來源。這一征管系統(tǒng)的可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，要求國民具有較成熟的納稅人意識和較高的誠信納稅素質(zhì)，否則可能導(dǎo)致“法不責(zé)眾”的治理困境。

　　綜合與分類相結(jié)合的所得稅制，是把一些類別的收入歸并在一起，按照綜合收入征收，這一部分的征管機(jī)制類似于綜合所得稅制，同時有選擇性地把另一些收入仍使用分類所得稅制的辦法，可以吸收前述兩種模式的優(yōu)點(diǎn)，既較多地體現(xiàn)稅收的支付能力原則，體現(xiàn)其公平性，加強(qiáng)再分配功能，同時又保留了一部分區(qū)別對待的空間，這一模式較適合從較低發(fā)展階段向較高發(fā)展階段過渡的經(jīng)濟(jì)體。

　　我國改革開放過程中，個人所得稅制度的建立和演變，正是首先按照分類所得稅制完成了立法，在其后的稅收實(shí)踐中，逐步調(diào)整以尋求稅制的動態(tài)優(yōu)化，進(jìn)而形成了個稅改革要以綜合與分類相結(jié)合為方向的中央層面指導(dǎo)意見，這一進(jìn)展來之不易。