審計署摸底全國政府性債務(wù) 地方缺錢熱衷發(fā)債券

2013-07-29 09:46 來源：新京報

    昨日，審計署官網(wǎng)發(fā)布消息，根據(jù)國務(wù)院要求，審計署將組織全國審計機關(guān)對政府性債務(wù)進(jìn)行審計。本次全國性審計工作將于8月1日起全面展開，全國審計機關(guān)將對中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府性債務(wù)進(jìn)行徹底摸底和測評。
    據(jù)人民網(wǎng)消息稱，國務(wù)院26日下午發(fā)特急明電，要對全國政府性債務(wù)進(jìn)行審計。審計署暫停所有項目開始培訓(xùn)，本周進(jìn)駐各省市區(qū)。
    據(jù)了解，本次審計是最近三年來，審計署第三次“把脈”地方政府性債務(wù)。第一次是2011年，審計署審計了1979年以來到2010年底，全國31個省市區(qū)的地方政府性債務(wù)；第二次是2012年11月至2013年2月，審計署選取全國36個地區(qū)（15個省及其所屬的15個省會城市、3個直轄市及其所屬的3個市轄區(qū)），審計了2011年和2012年的地方政府性債務(wù)。
    鑒于第二次只選取了36個地區(qū)，因此，本次審計是繼2011年后，審計署第二次全面“摸底”地方政府性債務(wù)。
    專家稱正在制定的預(yù)算法修正案草案，在地方政府能否發(fā)債券問題上陷入“兩難”。按照全國人大公布的立法規(guī)劃，今年，全國人大常委會將三審預(yù)算法修正案草案，屆時，將再次審議地方債券管理模式。
    十一屆全國人大代表、湖北省統(tǒng)計局副局長葉青表示，美國“汽車之都”底特律申請破產(chǎn)保護10日后，國務(wù)院就作出了全面摸底地方債務(wù)的部署，“速度很快，36個地區(qū)的地方債務(wù)審計結(jié)果，觸目驚心。這次全國范圍摸底，將對預(yù)防風(fēng)險、建立科學(xué)完善的地方債務(wù)管理模式提供參考”。
    現(xiàn)狀
    地方債務(wù)高致“資不抵債”
    36個地區(qū)的地方債審計結(jié)果已于6月公布。在該份審計結(jié)果公告和上月27日，審計署審計長劉家義向全國人大常委會所作的報告中，審計署兩次對地方債敲響警鐘，強調(diào)目前，地方債存在個別地方政府債臺高筑、資不抵債、違規(guī)融資變相集資等問題。
    地方債務(wù)總額在15萬億-18萬億
    2011年，審計署審計了1979年以來到2010年底，全國31個省市區(qū)的地方債政府性債務(wù)，結(jié)果表明，當(dāng)時的地方債務(wù)總額為10.72萬億元。
    兩年已過，目前，全國的地方債務(wù)規(guī)模到底有多大？
    今年2月，一國際金融機構(gòu)發(fā)布的一份報告提出，中國各級政府負(fù)債可能高達(dá)30多萬億元。
    對此，在今年的全國兩會上，審計署副審計長董大勝予以否認(rèn)。董大勝認(rèn)為，根據(jù)國債、外債等數(shù)據(jù)測算，各級政府的負(fù)債應(yīng)該在15萬億至18萬億元。
    9省會城市債務(wù)率超100%
    上月，審計署發(fā)布的《審計公告》，也未通報目前的地方債務(wù)總額，但提出，至去年底，被審計的省市區(qū)地方債務(wù)總額共計38475.81億元，比2010年增長12.94%。其中，9個省會城市負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率超過100%，最高的達(dá)188.95%，如加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，債務(wù)率最高的達(dá)219.57%。
報告指出，一些地區(qū)債務(wù)償還過度依賴土地收入、高速公路、政府還貸二級公路，甚至陷入借新債還舊債“循環(huán)”。例如被審計的36個地區(qū)中，4個省、17個省會城市以土地出讓收入作為償債來源。但這些地方去年的土地收入都明顯減少，其去年以土地出讓收入為償債來源的債務(wù)，需償還本息2315.73億元，系當(dāng)年土地出讓收入的1.25倍。
    上月，審計署審計長劉家義披露，一些地方通過信托、BT（建設(shè)-移交）和違規(guī)集資等方式變相融資現(xiàn)象突出。例如被審計的36個地區(qū)中，采用上述方式融資2180.87億元。
    解讀
    審計署副審計長董大勝
    “地方債務(wù)風(fēng)險整體可控”
    今年系地方政府性債務(wù)的償債高峰期。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2010年底的10.7萬億元地方債務(wù)中，約有11.37%需要在今年年償還，合計1.2萬億；2010年1384億的中央代發(fā)地方債券，3年到期今年需要還本付息，合計1500億。此外，地方政府通過信托機構(gòu)融資的6500多億元政信合作，也有一部分需要兌付。
    各級政府是否有能力應(yīng)對償債高峰？是否會引發(fā)金融風(fēng)險？對此，審計署副審計長董大勝、財政部原部長項懷誠等都曾表示，地方債務(wù)風(fēng)險整體可控。
    今年兩月，在全國兩會上，董大勝表示，我國地方債務(wù)總體規(guī)模并沒有一些國際金融機構(gòu)所預(yù)算的那么高，整體風(fēng)險可控。
    今年4月，在博鰲亞洲論壇上，項懷誠也表示，盡管地方債務(wù)規(guī)模近年來不斷增長，但中國的債務(wù)問題并沒有到嚴(yán)重的程度：第一，債務(wù)率本身不是特別高；第二，中國政府的債務(wù)基本上是內(nèi)債；第三，中國政府債務(wù)“總體上看還沒有看到特別壞的、效率特別差的案例”。
    此外，相關(guān)國家部委已對償債高峰年作出了部署。除了加強對地方債務(wù)的審計，財政部部長樓繼偉分別在今年3月、今年6月兩度表示，將針對不同類型的地方債務(wù)，分門別類采取政策，先制止住地方政府債務(wù)擴張的趨勢，之后研究完善地方政府債務(wù)管理制度，總的方向是“給地方政府開一條正道，堵住那些歪門”。

    焦點
    地方債券“禁還是放”？管理模式“兩端搖擺”
    十一屆全國人大代表、湖北省統(tǒng)計局副局長葉青曾兩次參加預(yù)算法修正案座談會。據(jù)其介紹，我國該采取什么樣的地方債券管理模式，地方債券究竟是禁還是放，一直是爭議焦點。
    地方缺錢熱衷發(fā)債券
    現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定，“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”2009年中央政府代發(fā)2000億元左右的地方政府債券，并且只有省級政府和計劃單列市具備通過中央代發(fā)地方債券的資格，地級市、縣級市禁止發(fā)行地方債券。
    改革開放以來，特別是1994年分稅制改革以來，地方政府紛紛成立融資平臺公司，通過平臺公司發(fā)債券。2008年金融危機爆發(fā)后，在“穩(wěn)增長”的背景下，各地紛紛加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鎮(zhèn)化推進(jìn)步伐，地方債券發(fā)行規(guī)模逐年上漲。
    葉青表示，地方政府之所以熱衷于發(fā)行地方債券，一方面原因在于“中央拿大頭、地方拿小頭”的現(xiàn)行分稅制體制，地方政府“事權(quán)”、“財權(quán)”不統(tǒng)一，想干事，但缺錢；一方面在于目前的政績觀考核體系，以GDP、城市建設(shè)、形象工程為導(dǎo)向的政績觀考核問題仍普遍存在。
    財經(jīng)評論人楊國英指出，地方政府熱衷于發(fā)行地方債券，源于利益尋租空間，“地方政府通過持續(xù)舉債，不僅可以實現(xiàn)"保增長"的短期政績，更可以由此為關(guān)聯(lián)人的利益輸送提供便利”。
   “禁還是放”下半年將有分曉
    葉青說，針對地方債券存在的問題，預(yù)算法修正案修訂過程中，各界一直在探討，是不是該通過立法賦予地方舉債權(quán)，同時在法律中設(shè)定地方債券的審核程序。
    就此，預(yù)算法修正案一審稿突破了現(xiàn)行預(yù)算法框架，賦予了地方政府舉債權(quán)，提出“對地方政府債券實行限額管理”；“地方政府如發(fā)債券，主體是省級政府”；“地方政府發(fā)債券的審批程序為：國務(wù)院確定地方債券的限額，報經(jīng)全國人民代表大會批準(zhǔn)后下達(dá)，省級政府按國務(wù)院下達(dá)的限額舉債，作為赤字列入本級預(yù)算調(diào)整方案，報本級人大常委會批準(zhǔn)”。
    但二審稿刪除了上述條款，退回到與現(xiàn)行《預(yù)算法》一字不差的狀態(tài)，重申“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！?nbsp;
    對于一審稿和二審稿的變化，全國人大財經(jīng)委原研究室巡視員王連洲分析認(rèn)為，一審稿和二審稿代表了兩種地方債券管理模式。一審稿是“適度放開”；二審稿是“一刀切禁止”。之所以從“適度放開”退回到“一刀切禁止”，主要是考慮到目前的政績考核和官員任免制度，為官一任一般只有幾年時間，采取“一刀切禁止”是為了避免現(xiàn)任官員追求政績，片面提高地方債券發(fā)行規(guī)模，引發(fā)政府風(fēng)險。
    但財政部財科所所長賈康提出，現(xiàn)行預(yù)算法關(guān)于地方債券的規(guī)定過于簡單籠統(tǒng)，已普遍出現(xiàn)了地方政府層面以潛規(guī)則強制替代明規(guī)則，大量隱性舉債的情況。“正確的思路和方略，應(yīng)當(dāng)是在地方已形成的實際負(fù)債面前，實事求是而又卓有遠(yuǎn)見地"治存量、開前門、關(guān)后門、修圍墻"，讓明規(guī)則變得有效、可行，使?jié)撘?guī)則受到實質(zhì)性的約束，有堵有疏，疏堵結(jié)合”。
    下半年，全國人大常委會將三審預(yù)算法修正案。我國地方債券的管理模式究竟是“一刀切全面禁止”，還是“適度放開”，屆時將揭曉。