地方政府忙發(fā)債挑戰(zhàn)政策紅線 被指濫用財(cái)政自主權(quán)
這是一個(gè)全球性的債務(wù)危機(jī)年代，中國亦未能幸免。近年來，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，越來越成為威脅我國宏觀經(jīng)濟(jì)與金融安全的主要隱患。
在剛剛閉幕的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，決策層在部署2013年的經(jīng)濟(jì)工作時(shí)強(qiáng)調(diào)：“要高度重視財(cái)政金融領(lǐng)域存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患，堅(jiān)決守住不發(fā)生系統(tǒng)性和區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線?！?/font>
國務(wù)院辦公廳日前在遞交給全國人大常委會(huì)的文件中透露：“審計(jì)署將重點(diǎn)摸清相關(guān)地方截至2012年年底地方政府性債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)及風(fēng)險(xiǎn)變化情況，以及舉債融資中出現(xiàn)的新動(dòng)向、新情況?！?/font>
“4萬億”下的蛋
實(shí)際上，我國法律一直明令禁止地方政府發(fā)行債券，但地方政府為了滿足其政績(jī)需求，投資擴(kuò)張沖動(dòng)極強(qiáng)，在缺乏足夠財(cái)力支撐的情況下，通過各類投融資平臺(tái)變相舉債，由此形成了逐步顯性化的債務(wù)“黑洞”。
追溯起來，與當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的眾多問題一樣，備受關(guān)注的地方債危機(jī)，同樣是“4萬億”刺激政策的結(jié)果。
2008年四季度和2009年，為抵御金融危機(jī)的沖擊，中國政府一度實(shí)行極其寬松的財(cái)政與貨幣政策，導(dǎo)致地方政府投資全面井噴，銀行信貸狂潮大爆發(fā)；在經(jīng)歷隨之而來的調(diào)控后，留下了一大堆未完工的項(xiàng)目與巨額債務(wù)。
資料顯示，2003年，國務(wù)院發(fā)展研究中心在研究地方債問題時(shí)，曾列舉當(dāng)時(shí)地方債務(wù)至少達(dá)1萬億元以上；2006年，財(cái)政部科研所估算我國地方政府債務(wù)規(guī)模達(dá)4萬億元；一直到去年6月，審計(jì)署公布全國地方政府性債務(wù)余額10.7萬億元。
今年10月，國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)布的《中國財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)問題研究》一書顯示，截至2010年底，中央政府和地方政府最大口徑下負(fù)債總額23.76萬億元，占2010年全年GDP比值為59%，接近國際公認(rèn)的公共部門負(fù)債率的警戒線。
地方政府另類舉債
按照審計(jì)署口徑，在2010年底地方債務(wù)余額中，銀行貸款為8.47萬億元，其中大部分為平臺(tái)貸款；與此同時(shí)，經(jīng)過銀監(jiān)會(huì)近年來持續(xù)的“降舊控新”，目前平臺(tái)貸款余額已經(jīng)大幅下降。
然而，在銀行貸款逐步收緊的同時(shí)，其他通道紛紛敞開。面對(duì)龐大的償債壓力與難以降溫的投資沖動(dòng)，借道債券和信托等方式，地方政府繼續(xù)大手筆借錢，其債務(wù)負(fù)擔(dān)很可能不減反增。
2012年以來，為了緩釋地方債風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管部門有意識(shí)地放開融資平臺(tái)發(fā)債，使得城投債發(fā)行規(guī)模劇增。據(jù)宏源證券統(tǒng)計(jì)，截至2012年12月第一周，城投債累計(jì)發(fā)行8482億元，同比增長(zhǎng)275%；目前存量城投債達(dá)到1.47萬億元。
與此同時(shí)，政信合作再次升溫。中國信托業(yè)數(shù)據(jù)顯示，截至2012年三季末，政信合作類信托余額為3903.5億元，較2012年初激增1366.7億元。與城投債一樣，政信合作逐漸蔓延到縣市級(jí)政府。
在基層，還有各種龐雜的不合規(guī)融資行為。舉例來說，2012年以來，在山東、安徽的部分縣市，地方政府以理財(cái)產(chǎn)品的名義，發(fā)動(dòng)當(dāng)?shù)毓珓?wù)員和教師參與融資，不斷挑戰(zhàn)非法集資的紅線。
走向舉債陽光化
歷史經(jīng)驗(yàn)表明，雖然法律禁止地方政府舉債，但仍然出現(xiàn)了10萬億元地方債；雖然平臺(tái)貸款控制住了，其他債務(wù)卻趁勢(shì)而上；雖然堵死了發(fā)債“前門”，后門卻大大敞開。其根源在于，在現(xiàn)有政治體制下，地方政府財(cái)政自主權(quán)太大，缺乏硬約束。
于是，讓地方政府舉債陽光化，建立規(guī)范的融資機(jī)制，越來越成為各方共識(shí)。然而，此舉關(guān)乎財(cái)政與金融體制的改革，注定是一條漫長(zhǎng)的道路。
財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人近日表態(tài)稱，2013年要強(qiáng)化地方政府性債務(wù)管理，抓緊建立地方政府債務(wù)規(guī)模管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，將地方政府債務(wù)收支納入預(yù)算管理，逐步形成規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，嚴(yán)格控制地方政府新增債務(wù)。
從2011年末開始，國務(wù)院批準(zhǔn)上海、浙江、廣東和深圳四地開展自行發(fā)債試點(diǎn)，朝著地方政府直接舉債邁出重要一步。不過，2012年7月公布的《預(yù)算法修正案(草案)》延續(xù)了禁止地方政府發(fā)債的規(guī)定。
業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，在短期內(nèi)，地方政府自主發(fā)債的可能性較小，地方融資平臺(tái)仍將是地方政府融資的主要渠道；但是必須將其納入預(yù)算監(jiān)督，公開具體賬目，接受人大與社會(huì)公眾的監(jiān)督。
而要想從根本上解決地方債問題，一方面需要改革政績(jī)考核體制，抑制地方政府投資沖動(dòng)，使之?dāng)[脫對(duì)投資的過度依賴；另一方面則有待于財(cái)政體制的進(jìn)一步理順，合理分配中央與地方之間的財(cái)權(quán)與事權(quán)。
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