當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行“有喜有憂”?！跋病痹诮Y(jié)構(gòu)調(diào)整已現(xiàn)成效，第三產(chǎn)業(yè)增加值超過(guò)第二產(chǎn)業(yè)，失業(yè)率保持較低水平，社會(huì)總體穩(wěn)定?！皯n”在新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力尚未形成，經(jīng)濟(jì)增速繼續(xù)下行，或?qū)⒁l(fā)長(zhǎng)期累積風(fēng)險(xiǎn)的集中釋放。目前，房地產(chǎn)業(yè)仍是我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿?，?jīng)濟(jì)“房地產(chǎn)化”短期內(nèi)難以扭轉(zhuǎn)。

　　因此，必須穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)，為結(jié)構(gòu)調(diào)整和體制改革創(chuàng)造時(shí)間和空間。穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)，關(guān)鍵是增加住房消費(fèi)需求。以住房公積金制度為基礎(chǔ)，設(shè)立政策性住宅金融機(jī)構(gòu)(或可定名為國(guó)家住房銀行)，是增加住房消費(fèi)需求的有效措施，應(yīng)抓緊組織實(shí)施。

　　經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)日益顯現(xiàn)

　　去年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)7.4%，通貨膨脹2.0%，城鎮(zhèn)新增就業(yè)超過(guò)1300萬(wàn)人，呈現(xiàn)中高速增長(zhǎng)、低度通貨膨脹和充分就業(yè)的新氣象。但經(jīng)濟(jì)運(yùn)行不確定性增加，風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)發(fā)酵并日益顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：

　　第一，房地產(chǎn)業(yè)收縮過(guò)快。全年房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資9.5萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)10.5%，增速呈逐月下降的態(tài)勢(shì)。商品房銷售面積12.1億平方米，同比下降7.6%，除四季度略有回暖外，降幅呈逐季加大態(tài)勢(shì)。70個(gè)大中城市中，新建商品住宅銷售價(jià)格月同比下降的城市個(gè)數(shù)從上半年的1個(gè)增加到12月份的68個(gè)。9月央行放寬個(gè)人住房貸款政策后，市場(chǎng)預(yù)期有所改善，但多數(shù)城市繼續(xù)低迷，下行趨勢(shì)仍然明顯。

　　第二，產(chǎn)能過(guò)剩持續(xù)加劇。2012年底，我國(guó)鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃產(chǎn)能利用率分別為72%、74%、72%和73%。2013年中央對(duì)化解產(chǎn)能過(guò)剩工作作出部署后，產(chǎn)能過(guò)剩勢(shì)頭得到遏制，但問(wèn)題遠(yuǎn)未化解。至去年底，上述行業(yè)產(chǎn)能利用率仍不足75%，低于82%的正常水平。目前，我國(guó)企業(yè)債務(wù)約占GDP150%，全球最高。在需求強(qiáng)勁條件下，高負(fù)債可以支撐高投資，高投資支撐高產(chǎn)能。一旦需求萎縮，企業(yè)虧損和破產(chǎn)增多，銀行風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)暴露。

　　第三，地方融資平臺(tái)違約。最近幾年，地方融資平臺(tái)大規(guī)模舉債進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還款資金主要依靠土地出讓收入。在房?jī)r(jià)持續(xù)上漲期，這種運(yùn)行機(jī)制尚能維持運(yùn)轉(zhuǎn)，但在房?jī)r(jià)下跌期，平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)逐步顯現(xiàn)。由于2010年是信貸高峰，2011年至2013年是信托高峰，信貸一般以5年期為主，信托大多在2年左右，今年是平臺(tái)償債高峰，到期債務(wù)為2.8萬(wàn)億元。

　　第四，影子銀行風(fēng)險(xiǎn)集聚。影子銀行是我國(guó)金融市場(chǎng)發(fā)育不充分條件下監(jiān)管套利的產(chǎn)物，基本特征是“兩高一低”，杠桿率高，利率水平高，運(yùn)行透明度低。2011年至2013年是影子銀行快速發(fā)展時(shí)期，目前已陸續(xù)進(jìn)入償還期。到去年底，全國(guó)369筆信托項(xiàng)目存在風(fēng)險(xiǎn)，涉及資金181億元。經(jīng)濟(jì)下行周期，資金鏈斷裂風(fēng)險(xiǎn)恐不斷積聚。

　　而在這些風(fēng)險(xiǎn)中，房地產(chǎn)是風(fēng)險(xiǎn)“導(dǎo)火線”。數(shù)據(jù)顯示，2014年，我國(guó)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資占GDP14.9%，約是美國(guó)、印度、臺(tái)灣地區(qū)房地產(chǎn)投資高峰時(shí)期的3倍。瑞銀估計(jì)，房地產(chǎn)占我國(guó)總需求比重高達(dá)1/4。如再考慮房地產(chǎn)和其它行業(yè)的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)，房地產(chǎn)占GDP比重超過(guò)1/3。社會(huì)融資30%投向房地產(chǎn)，固定資產(chǎn)投資30%在房地產(chǎn)，家庭資產(chǎn)70%集中在房地產(chǎn)，地方財(cái)政收入50%以上依靠房地產(chǎn)。房地產(chǎn)業(yè)過(guò)快收縮，將對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生連鎖反應(yīng)和共振效應(yīng)，比如加劇產(chǎn)能過(guò)剩矛盾、誘發(fā)平臺(tái)債務(wù)違約和引爆影子銀行風(fēng)險(xiǎn)等。

　　房地產(chǎn)下行趨勢(shì)明顯

　　今年，我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)入深度調(diào)整時(shí)期。與2008年和2011年那兩輪調(diào)整不同，這輪調(diào)整是在沒(méi)有行政干預(yù)情況下的市場(chǎng)自行校正。由此判斷，我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)已經(jīng)發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化，從供給約束轉(zhuǎn)化為需求約束。如不能有效增加住房需求，房地產(chǎn)下行趨勢(shì)將難以遏制。

　　第一，供應(yīng)規(guī)模持續(xù)增加。根據(jù)“六普”數(shù)據(jù)，2010年，我國(guó)城鎮(zhèn)存量住房為203億平方米，此后4年又有42億平方米竣工，扣除拆遷住房后，2014年底城鎮(zhèn)存量住房約240億平方米，城鎮(zhèn)戶均住房接近1套。2014年底，我國(guó)在建住宅59億平方米，將在未來(lái)2至3年內(nèi)入市。按商品住宅年銷售面積10億平方米估算，今后幾年房地產(chǎn)市場(chǎng)形勢(shì)將更為嚴(yán)峻。

　　第二，人口結(jié)構(gòu)發(fā)生逆轉(zhuǎn)。人口結(jié)構(gòu)是影響住房需求的基本要素，勞動(dòng)人口占比越高，住房需求越強(qiáng)。根據(jù)統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，1965-2013年，我國(guó)15-64歲勞動(dòng)人口占總?cè)丝诒戎爻掷m(xù)上升，2013年達(dá)到75%峰值，其后將持續(xù)下降。根據(jù)民政部數(shù)據(jù)，2006年，我國(guó)結(jié)婚對(duì)數(shù)增長(zhǎng)14.8%，2013年已大幅降到1.8%。未來(lái)5年，城鎮(zhèn)20-45歲主要購(gòu)房群體下降約10%。住房需求重心將轉(zhuǎn)向居民改善性住房需求和農(nóng)民進(jìn)城購(gòu)房消費(fèi)需求。

　　第三，家庭資產(chǎn)配置轉(zhuǎn)型。2010年后，金融“脫媒”現(xiàn)象凸顯，銀行理財(cái)產(chǎn)品、互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品和信托產(chǎn)品爆發(fā)式增長(zhǎng)，近期股票市場(chǎng)開(kāi)始復(fù)蘇，住房不再是家庭配置資產(chǎn)的首選資產(chǎn)，住房投資需求將快速下降。

　　第四，貸款支持力度減弱。2012年以來(lái)，信托、互聯(lián)網(wǎng)金融等融資產(chǎn)品快速發(fā)展，分流銀行儲(chǔ)蓄存款，增加銀行攬儲(chǔ)成本和流動(dòng)性約束。銀行發(fā)放個(gè)人住房貸款積極性下降，收緊貸款規(guī)模，取消利率折扣，貸款支持力度減弱。住房公積金貸款受資金來(lái)源和管理體制限制，貸款規(guī)模難以迅速擴(kuò)張，支持作用弱化。去年9月，人民銀行放寬個(gè)人住房貸款政策，去年11月和今年3月兩次下調(diào)存貸款基準(zhǔn)利率，個(gè)人住房貸款供應(yīng)有所改善，但銀行貸款動(dòng)力仍然不足。貸款利率下調(diào)0.65個(gè)百分點(diǎn)后，5年期個(gè)人住房貸款利率5.9%，高出降息前7折貸款利率1.31個(gè)百分點(diǎn)，利息成本仍居高不下。

　　設(shè)立住房銀行意義重大

　　1998年，我國(guó)推行住房制度改革，通過(guò)出售公有住房、建立住房公積金制度、實(shí)行住房貨幣化分配等措施，培育個(gè)人住房消費(fèi)能力。2003年后，政策重心從培育消費(fèi)需求轉(zhuǎn)向調(diào)控住房供給，導(dǎo)致供需結(jié)構(gòu)失衡，房?jī)r(jià)持續(xù)上漲，不得不推出限購(gòu)限貸等行政措施，通過(guò)大規(guī)模建設(shè)保障性住房，對(duì)沖房?jī)r(jià)上漲壓力。目前，商品住房和保障性住房建設(shè)規(guī)模巨大，化解產(chǎn)能過(guò)剩、地方融資平臺(tái)和影子銀行風(fēng)險(xiǎn)，守住不發(fā)生區(qū)域性和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線，需要轉(zhuǎn)變住房政策取向，從調(diào)控供給轉(zhuǎn)為培育需求。加快改革住房公積金制度，將各地住房公積金管理中心整合為國(guó)家住房銀行，向繳存住房公積金職工提供低息住房貸款，增加中低收入家庭住房消費(fèi)需求。

　　第一，提高家庭購(gòu)房能力。購(gòu)買住房是家庭主要支出項(xiàng)目，資金需求巨大，一般都需要貸款支持。因貸款期限長(zhǎng)，且按復(fù)利計(jì)息，利率水平對(duì)還貸成本十分敏感。一筆本金100萬(wàn)元、期限20年的個(gè)人住房貸款，利率每提高1個(gè)百分點(diǎn)，個(gè)人住房貸款利息支出增加14萬(wàn)元。貸款利率對(duì)住房需求影響巨大，是決定房地產(chǎn)市場(chǎng)走勢(shì)的核心要素。商業(yè)銀行在盈利性和流動(dòng)性目標(biāo)約束下，難以降低個(gè)人住房貸款利率。通過(guò)國(guó)家住房銀行提供低息貸款，可以解決“貸款難”和“貸款貴”問(wèn)題，有效提高家庭購(gòu)房能力，增加住房消費(fèi)需求。

　　第二，完善宏觀調(diào)控機(jī)制。截止2014年底，商業(yè)銀行個(gè)人住房貸款余額11.5萬(wàn)億元，占個(gè)人住房貸款余額82%。目前，央行已放開(kāi)銀行貸款利率，但仍控制個(gè)人住房貸款利率，個(gè)人住房貸款成為商業(yè)銀行貸款期限最長(zhǎng)、收益率最低的資產(chǎn)，與營(yíng)利性和流動(dòng)性商業(yè)目標(biāo)相悖。銀行實(shí)際承擔(dān)商業(yè)性和政策性雙重職責(zé)，既削弱了貨幣政策的有效性，也加劇了房地產(chǎn)市場(chǎng)的波動(dòng)性。設(shè)立國(guó)家住房銀行，可以有效解決商業(yè)銀行“順周期”操作問(wèn)題，避免房地產(chǎn)市場(chǎng)大起大落，拓展貨幣政策操作空間，為利率市場(chǎng)化改革創(chuàng)造條件。

　　第三，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化的核心是以人為本，逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。目前，已有約2億農(nóng)村人口在城鎮(zhèn)就業(yè)。就業(yè)問(wèn)題解決后，迫切需要解決住房和子女教育問(wèn)題。醫(yī)療和養(yǎng)老保障則是中長(zhǎng)期問(wèn)題。住建部調(diào)查，進(jìn)城農(nóng)村人口在城鎮(zhèn)購(gòu)房比例不到1%，絕大部分居住在棚戶區(qū)、城中村和建筑工地，居住條件惡劣。這個(gè)群體規(guī)模巨大，僅靠財(cái)政投入難以支撐，需要農(nóng)民工、就業(yè)單位和國(guó)家“三家抬”。將農(nóng)民工納入住房公積金制度，個(gè)人繳存一部分，單位補(bǔ)助一部分，國(guó)家支持一部分，積累在城鎮(zhèn)購(gòu)房首期付款，再由國(guó)家住房銀行提供低息貸款，后續(xù)還款用住房公積金支付，將有效緩解購(gòu)房能力不足矛盾，提升新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量和效益。

　　第四，改進(jìn)住房公積金管理。住房公積金是國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)國(guó)情相結(jié)合的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，對(duì)推動(dòng)住房制度改革、促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。目前的主要問(wèn)題是制度功能弱化、利益結(jié)構(gòu)失衡、管理運(yùn)營(yíng)粗放。根源是體制機(jī)制存在弊端。一是城市分散管理，不能跨市融通，貸款需求旺盛城市資金短缺，貸款需求不足城市資金閑置，難以充分發(fā)揮作用；二是管理鏈條過(guò)長(zhǎng)，管理中心為事業(yè)單位，不具有金融職能，金融業(yè)務(wù)要委托銀行辦理，導(dǎo)致管理成本高，服務(wù)效率低，存在風(fēng)險(xiǎn)隱患。通過(guò)設(shè)立國(guó)家住房銀行，整合各市管理中心，可以有效提高資金管理集約化、專業(yè)化和精細(xì)化水平，降低管理運(yùn)營(yíng)成本，充分發(fā)揮住房公積金作用，保障繳存職工權(quán)益。

　　目前，設(shè)立國(guó)家住房銀行條件已基本成熟。一是改革依據(jù)充分。十八屆三中全會(huì)《決定》23條提出“研究建立住宅政策性金融機(jī)構(gòu)”、45條要求“建立公開(kāi)規(guī)范的住房公積金制度，改進(jìn)住房公積金提取、使用、監(jiān)管機(jī)制”。二是資金規(guī)模巨大。截至去年底，全國(guó)住房公積金3.7萬(wàn)億元，住房維修資金約5000億元。如允許每年發(fā)行專項(xiàng)金融債券1萬(wàn)億元，今年資金規(guī)模接近6萬(wàn)億元，2020年預(yù)計(jì)達(dá)到20萬(wàn)億元，可基本滿足首套和改善性自住住房的低息貸款需求。三是已有人員和機(jī)構(gòu)。目前，全國(guó)共有管理中心342個(gè)，業(yè)務(wù)網(wǎng)點(diǎn)2651個(gè)，從業(yè)人員3.8萬(wàn)人，可充分利用這些機(jī)構(gòu)、網(wǎng)點(diǎn)和人員，組建國(guó)家住房銀行分行和支行，中央設(shè)立總行，對(duì)各地分支機(jī)構(gòu)實(shí)行垂直管理。四是籌措資本金。全國(guó)住房公積金貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金已接近800億元，其中500多億元為超額撥備，可轉(zhuǎn)化為住房銀行資本金。

　　(作者供職于住房城鄉(xiāng)建設(shè)部住房公積金監(jiān)管司)

　　（張其光、崔勇/文）