地方債清理整改截止 

　　在2014年末對(duì)地方政府性債務(wù)清理甄別之后，地方政府債務(wù)規(guī)模已經(jīng)鎖定為15.4萬億。按照財(cái)政部的相關(guān)規(guī)定，此后僅有新增的地方政府債券可以計(jì)入地方政府債務(wù)，其他形式的舉債一律不認(rèn)。隨著2015年新《預(yù)算法》的實(shí)施以及地方地主發(fā)債的開啟，市場(chǎng)當(dāng)時(shí)普遍認(rèn)為地方債管理進(jìn)入一個(gè)規(guī)范的新時(shí)期。

　　財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2016年末地方債及債務(wù)率均有一定程度的下降。不過隱性債務(wù)卻急速擴(kuò)張。一位地方債務(wù)辦負(fù)責(zé)人曾舉例：“我們存量債務(wù)如果是1 的話，2015-2016年間通過購(gòu)買服務(wù)和PPP舉債規(guī)模在1.5到2之間。”

　　目前這類隱性債務(wù)統(tǒng)計(jì)尚缺權(quán)威數(shù)據(jù)。從交易結(jié)構(gòu)來看，包括傳統(tǒng)的信貸、信托融資以及新興的PPP、政府購(gòu)買服務(wù)融資不乏財(cái)政兜底、政府承諾回購(gòu)股權(quán)或承諾固定收益等違法違規(guī)的增信擔(dān)保方式，由此地方政府性債務(wù)蘊(yùn)含新的風(fēng)險(xiǎn)。

　　今年7月下旬召開的中央政治局會(huì)議稱，（要）有效規(guī)范地方政府舉債融資，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量。5月初，財(cái)政部等六部委印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》稱，要對(duì)政府融資擔(dān)保行為進(jìn)行清理整改，地方政府清理整改的截止時(shí)間正是7月31日。

　　經(jīng)過近三個(gè)月的清理整改后，地方政府在整改中遇到哪些難題？承諾函是否容易撤回，是否需要在更高層面統(tǒng)籌？在撤回承諾函的過程中，金融機(jī)構(gòu)有哪些考量？這期間政府項(xiàng)目如何合規(guī)開展？

　　撤函在現(xiàn)實(shí)中遇到一定困難。有地方財(cái)政人士表示，跟一些金融機(jī)構(gòu)協(xié)商時(shí)，地方支行或分行要求匯報(bào)上級(jí)部門，撤函進(jìn)程緩慢；有些提出在撤函后，需增加其他擔(dān)保措施；有些甚至直接提出“如果要撤函，就提前還款”等要求。

　　7月31日，是地方債整改的重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)。

　　根據(jù)六部委發(fā)布的50號(hào)文（《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》財(cái)預(yù)［2017］50號(hào)文，業(yè)內(nèi)簡(jiǎn)稱“50號(hào)文”），地方改正不規(guī)范的融資擔(dān)保行為，應(yīng)當(dāng)在7月31日前清理整改到位。地方若整改不到位，省級(jí)政府可以追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

　　有東部省份財(cái)政廳債務(wù)辦相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，省里要求市縣政府在7月31日前完成整改，整改情況于8月15日上報(bào)省財(cái)政廳，8月31日再上報(bào)給財(cái)政部。

　　50號(hào)文規(guī)定，各省政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室應(yīng)當(dāng)于8月31日前，將清理整改情況反饋給財(cái)政部，并抄送發(fā)改委、央行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)。

　　7月31日雖已至，但各省省內(nèi)整改工作仍可以繼續(xù)進(jìn)行。近期，中央高層會(huì)議多番定調(diào)地方債，要求嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，并積極穩(wěn)妥化解累積的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)——地方整改工作勢(shì)在必行。

　　部分撤函存困難 

　　7月28日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議指出，按照黨中央、國(guó)務(wù)院要求，嚴(yán)格規(guī)范地方政府舉債行為，積極穩(wěn)妥化解累積的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)財(cái)政健康可持續(xù)、保障國(guó)家金融穩(wěn)定安全的重要舉措。

　　會(huì)議要求，各地要落實(shí)屬地責(zé)任，堵住“后門”，堅(jiān)決遏制違法違規(guī)舉債。堅(jiān)持分類指導(dǎo)，繼續(xù)整改違法擔(dān)保，糾正政府和社會(huì)資本合作（下文簡(jiǎn)稱PPP）、政府投資基金、政府購(gòu)買服務(wù)中的不規(guī)范行為。

　　有地方財(cái)政廳相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，這次中央決心很大，地方不容易過關(guān)，但有些問題整改起來存在難度。

　　5月初，財(cái)政部等六部委聯(lián)合下發(fā)50號(hào)文，要求各省設(shè)立政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，組織地方政府及其部門對(duì)融資擔(dān)保行為摸底排查，全面改正地方政府不規(guī)范的融資擔(dān)保行為。

　　財(cái)政部此前披露的幾起地方違法違規(guī)舉債的案例中，財(cái)政出具承諾函的行為并不少見。典型的做法是，地方融資平臺(tái)向金融機(jī)構(gòu)借款融資。同時(shí)，經(jīng)地方政府批準(zhǔn)，對(duì)于融資平臺(tái)公司貸款融資等，財(cái)政出具協(xié)調(diào)資金支付融資產(chǎn)品本息的承諾函，或者將融資平臺(tái)借債納入財(cái)政中長(zhǎng)期規(guī)劃和相關(guān)預(yù)算的承諾函等。

　　撤函在現(xiàn)實(shí)中遇到一定困難。有地方財(cái)政人士表示，跟一些金融機(jī)構(gòu)協(xié)商時(shí)，地方支行或分行要求匯報(bào)上級(jí)部門，撤函進(jìn)程緩慢；有些提出在撤函后，需增加其他擔(dān)保措施；有些甚至直接提出“如果要撤函，就提前還款”等要求。

　　上述東部省份財(cái)政廳債務(wù)辦負(fù)責(zé)人對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，雖然地方整改情況尚未匯總到省廳，但了解到部分市縣政府單方面提出了（撤函）邀約，有些金融機(jī)構(gòu)并沒有同意。不愿意配合的金融機(jī)構(gòu)，還需要地方政府主動(dòng)去協(xié)商。

　　該負(fù)責(zé)人表示，他們省里PPP項(xiàng)目規(guī)模不大，政府投資基金比較規(guī)范，通過市場(chǎng)化運(yùn)作，社會(huì)資本方處于主導(dǎo)地位。50號(hào)文要求的整改工作，主要難點(diǎn)在撤函。

　　實(shí)際上，地方政府部門出具承諾函或擔(dān)保函等，違背了《預(yù)算法》的相關(guān)規(guī)定：“除外國(guó)政府和國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織貸款轉(zhuǎn)貸外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)?！薄o論是地方政府主動(dòng)或被動(dòng)配合出具的承諾函，雖于法無據(jù)，但又實(shí)際存在。

　　撤函存在困難，牽涉銀行多為國(guó)有銀行。為此，有地方財(cái)政人士建議：是否能通過更高級(jí)別的協(xié)商，讓撤函更為順利。

　　不過，也有金融機(jī)構(gòu)愿意配合。有銀行資管人士對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，撤銷財(cái)政承諾函對(duì)他們?nèi)谫Y平臺(tái)貸款項(xiàng)目不會(huì)帶來實(shí)質(zhì)影響，當(dāng)初要求財(cái)政出具承諾函多是形式上的。

　　此外，隨著政策層面三令五申，一些金融機(jī)構(gòu)人士對(duì)撤函行為表示理解。

　　PPP整改需與社會(huì)資本 

　　協(xié)商一致 

　　50號(hào)文要求地方整改的，除了對(duì)融資平臺(tái)貸款出具財(cái)政承諾函之外，政府與社會(huì)資本合作行為，包括PPP項(xiàng)目、政府出資設(shè)立的各類投資基金均在此列。

　　中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院金融研究中心主任趙全厚對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，東部省份PPP項(xiàng)目相對(duì)較少，政府投資基金落地的不多，但中西部省份因?yàn)槿谫Y需求量大，PPP、投資基金等存在的問題要多一些。

　　《關(guān)于2016年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》曾提到，有些政府投資基金未達(dá)到預(yù)期效果，如抽查的16個(gè)省至2016年底設(shè)立政府投資基金235只，實(shí)際到位資金中引入社會(huì)資本僅占15%等。

　　有西部省份財(cái)政廳債務(wù)辦相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，他們省內(nèi)部分PPP項(xiàng)目是假PPP，比如在項(xiàng)目收益上作假，項(xiàng)目本身沒有現(xiàn)金流，以政府財(cái)政補(bǔ)貼作為項(xiàng)目現(xiàn)金收益包裝成PPP項(xiàng)目。

　　該負(fù)責(zé)人直言，無論是PPP還是政府購(gòu)買服務(wù)，主要是因?yàn)榈胤缴享?xiàng)目需要資金，資金缺口較大，借道用這些方式進(jìn)行融資。當(dāng)前整改雖然存在困難，但整改工作必須推進(jìn)，有預(yù)算的按照預(yù)算走，沒有預(yù)算的項(xiàng)目建設(shè)投資期限可能要拉長(zhǎng)，有些項(xiàng)目可能要停下來。

　　一些業(yè)內(nèi)咨詢專家也建議，這輪整改工作之下，地方政府需要對(duì)所有項(xiàng)目按重要順序進(jìn)行排序，部分超預(yù)算的項(xiàng)目慢慢建，一些資金不到位、本不應(yīng)該建設(shè)的項(xiàng)目可以停掉。

　　此外，部分PPP項(xiàng)目、政府投資基金部分還存在明股實(shí)債、承諾回購(gòu)本金等安排。這與撤銷財(cái)政承諾函類似，雖然明顯違背有關(guān)政策規(guī)定，但地方又存在實(shí)際合同約定，是否能一撤了之，也存在變數(shù)。

　　趙全厚表示，明股實(shí)債的PPP項(xiàng)目，需要跟社會(huì)資本方、銀行機(jī)構(gòu)等去具體談判，撤銷PPP合同中關(guān)于政府承諾回購(gòu)等規(guī)定，可能會(huì)改變PPP項(xiàng)目的交易結(jié)構(gòu)，社會(huì)資本方未必會(huì)認(rèn)可同意。

　　不過，也有國(guó)有銀行省級(jí)分行人士對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，這輪地方整改，主要是退擔(dān)保函、承諾函、兜底函，這些函留著也是違規(guī)，地方政府有要求，也就配合退了。

　　趙全厚指出，地方不規(guī)范的融資舉債行為進(jìn)行整改有難度，需要綜合施策，多部門同心協(xié)力共同推進(jìn)。

　　從地方實(shí)際整改狀況來看，一些地方在政府統(tǒng)一部署安排下，由政府牽頭，發(fā)改、財(cái)政、國(guó)土、住建、交通、水務(wù)、審計(jì)、銀監(jiān)、人民銀行、政府金融辦等部門共同參與，對(duì)所有涉及政府舉債融資項(xiàng)目和政府購(gòu)買服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行清理，對(duì)違法違規(guī)行為全面整改。

　　7月28日，在國(guó)新辦發(fā)布會(huì)上，財(cái)政部預(yù)算司副司長(zhǎng)王克冰表示，現(xiàn)在各地都在抓緊整改，解除違規(guī)擔(dān)保，積極與社會(huì)資本方協(xié)商糾正不規(guī)范的做法，力度很大，地方政府將在規(guī)定時(shí)限內(nèi)要向財(cái)政部報(bào)告清理整改情況。王克冰預(yù)計(jì)，這方面會(huì)有比較好的改觀。