解決地方政府融資難將是重要議題

　　裴昱

　　醞釀已久的投融資體制改革終于有望在2015年啟動。日前，國家發(fā)改委投資司專項對以保險公司為主的14家金融機構進行調研，了解金融機構對實體經濟的支持情況，其中即包括金融機構對地方融資平臺、股權投資、產業(yè)基金的投資狀況。值得注意的是，股票和債券投資情況不在調研了解的范圍之內。據悉，此次調研主要是為了推動融資落地，了解金融機構在為實體經濟服務方面有哪些障礙。對此，接近國家發(fā)改委的專家稱，此舉意味著投融資體制改革已進入實質階段，并非只浮于表面，而投融資體制改革解決地方政府融資困難將是重要議題。

　　《中國經營報》記者從相關部門了解到，投融資體制改革的系統(tǒng)方案還未形成，目前只是在局部的環(huán)節(jié)和領域做出了一些改革措施。地方融資體制改革，仍是當前工作的難點。

　　PPP頂層政策和制度設計亟須完善

　　發(fā)改委此前公布1043個PPP(即政府和社會資本合作模式)項目，總投資額為1.97萬億元。近年來，各地連續(xù)推出社會融資PPP項目，主要涉及水利設施、市政設施、交通設施、公共服務、資源環(huán)境等領域，規(guī)模之大，史無前例。項目收益?zhèn)cPPP模式融合被認為是未來地方基建的主流融資方式，但專家指出，對待PPP項目應謹慎樂觀。PPP項目推廣的同時還應建立健全相關的規(guī)范制度，以保障PPP項目落地，保障社會資本持續(xù)進入。

　　從英文來看，PPP是Public-Private Partnership的縮寫，直譯就是“公私伙伴關系”。中國官方將PPP翻譯為“政府和社會資本合作”，其政策指向是以制度創(chuàng)新來激發(fā)民間投資活力。

　　“地方政府投資主要集中在基礎設施和公共服務領域，投資風險大、周期長。由于投融資機制不健全，地方政府融資困境亟待解決?！眹野l(fā)改委投資研究所體制政策研究室主任吳亞平在接受采訪時表示。他說，地方政府推出很多PPP項目，但是對社會資本有吸引力的項目不多，能落地的項目更少?；A設施和社會事業(yè)大部分屬于地方事權，但地方政府的進一步融資受債務擴張規(guī)模制約，融資平臺公司也要剝離為地方融資職能，故這類項目單純依靠地方政府很難有更大投入。

　　有多家企業(yè)向記者透露，缺錢不是最大問題，關鍵是缺好項目，有錢不敢投。當前經濟下行，企業(yè)看不到明確的投資機會，即使在資本市場上融資，也沒有把錢投到實體經濟中去。有的企業(yè)甚至發(fā)了收益等級低的債券，獲取利差。對此，吳亞平認為，開放公共服務市場，通過PPP項目或產業(yè)基金，一部分民間資本通過跟政府合作，投資實體經濟。

　　一位不愿透露姓名的民營企業(yè)家在接受采訪時表示，發(fā)改委向社會推出PPP項目，財政部搞PPP示范項目，不同的主管部門不同的要求，大大增加了地方學習成本和企業(yè)交易成本。

　　吳亞平也認為這是目前PPP模式實施中存在的一個很大的問題，并表示，要盡快明確地方實施PPP項目的主管或牽頭部門。他還提出，為營造公平的競爭環(huán)境，要明確公共服務項目引入社會資本要與此前的國有企事業(yè)單位一樣享受同樣的投資、規(guī)劃、土地、稅收等政策，政府也應該拿這些政策與社會資本合作。他認為各地有必要建立投資主管部門牽頭的PPP部門聯席會議制度，重點研究解決三類問題：一是研究確定年度重點PPP項目清單；二是對重點PPP項目實施方案進行聯合審查，并研究制定相關政策；三是協(xié)調解決重點PPP項目投資建設階段和十幾甚至幾十年運營中的突出問題。他還建議，仿效上市公司做法建立PPP實施全過程的信息披露制度，包括社會資本方準入條件和選擇過程，政府相關支持性政策，以及PPP項目服務數量、質量、成本、效益和資產負債以及項目公司治理結構調整等重要信息，要對政府部門和社會公眾進行及時、完整的披露。

　　地方融資體制改革如何破題

　　然而，PPP項目只是一個縮影。目前地方政府融資模式以政府資本金＋銀行貸款為主，政府融資機制不健全，以間接融資為主，融資市場化程度低，社會資本參與不足，政府資金支出壓力大，融資過于依賴政府信用。

　　吳亞平認為，為推進地方融資體制機制的改革，必須構建新型投融資模式，新模式主要是財政性資金＋社會投資＋長期債券資金相結合的模式，有利于實現多層次、多角度撬動社會資本投入，同時放大財政性資金效應。

　　吳亞平還進一步解釋了該模式的主要內容。一是對地方公共服務項目實施分類管理，針對經營性項目、準經營性項目和非經營性項目各自的經濟特征和財務效益狀況，指定針對性的投融資模式。經營性項目主要引入PPP模式，準經營性項目目前最好的投資主體是地方投融資平臺公司，而非經營性項目主要依靠發(fā)行地方政府債券融資。

　　二是要規(guī)范發(fā)展地方投融資平臺公司，以不營利、不越位、不擠出為原則，合理控制債務規(guī)模；要按照特殊目的公司(SPV)的定位，推進平臺公司轉型發(fā)展，建立科學的管理制度，健全公司信息披露機制，確保債務透明。

　　三是從間接融資走向直接融資，特別是債券融資，從銀行貸款逐步走向更多地吸引社保和保險等長期資金投資基礎設施項目。支持、引導其通過股權或債權投資計劃投資以及參與設立產業(yè)基金等多種方式基礎設施類項目投資或融資。

　　四是推廣運用PPP模式吸引社會資本。在水利、保障性住房、生態(tài)環(huán)保、市政設施、交通設施、醫(yī)療、養(yǎng)老等領域開展PPP項目試點，并逐步建立制度完備、運行規(guī)范、風險可控、監(jiān)督有力的PPP模式管理制度體系，達到既吸引社會資本參與提供公共產品和公共服務，又降低地方政府債務風險的目的。

　　按照國務院的要求，國家發(fā)改委會同有關部門在政府外網上部署建設投資項目在線審批監(jiān)管平臺，目前正在試運行階段。發(fā)改委及有關部門將根據新的核準制度要求，建立健全本部門在線審批監(jiān)管平臺，與投資項目在線審批監(jiān)管平臺聯接，盡快實現“信息共享”。并通過這一平臺，及時發(fā)布區(qū)域性、行業(yè)性發(fā)展規(guī)劃和宏觀政策、產業(yè)調控、國土、環(huán)保等方面信息，引導企業(yè)投資行為，接受社會監(jiān)督。此舉意味著，現階段的投融資體制改革中，將打破過去各部門分散管理的模式，制定統(tǒng)一的政府投資計劃，實現并聯管理，加強縱橫聯動，確保監(jiān)管到位。