預(yù)算公開如何法制化：誰來管政府的錢袋子
導(dǎo)讀：預(yù)算分為財(cái)政收入和財(cái)政支出。拿財(cái)政收入來說，它的重要組成部分是稅收。稅收連著千家萬戶，涉及每年向老百姓、納稅人收多少稅、怎么收等問題。
今年8月5日，本報(bào)報(bào)道了全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工委專門聽取財(cái)政部關(guān)于落實(shí)預(yù)算決議和履行政府三項(xiàng)承諾有關(guān)情況的通報(bào)，并將相關(guān)情況送達(dá)全國(guó)人大代表。
這是為了進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)人大預(yù)算決議落實(shí)的監(jiān)督，根據(jù)十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議“圍繞大局、突出重點(diǎn)、加大力度、增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效，進(jìn)一步完善人大預(yù)算監(jiān)督工作的方式方法”要求而開展的。
所謂預(yù)算，籠統(tǒng)地說即是政府的財(cái)政收支計(jì)劃。預(yù)算法，顧名思義，就是關(guān)于政府“錢袋子”的法律。
去年6月，備受關(guān)注的預(yù)算法修正案草案，提交全國(guó)人大常委會(huì)二審。這是我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算法自1994年頒布以來的第一次修改。
預(yù)算法為何是“民生法”
為何又稱“政府支出法”
在法學(xué)家眼中，預(yù)算法是一部事關(guān)民生福祉的經(jīng)濟(jì)憲法。
國(guó)家的預(yù)算，是經(jīng)法定程序?qū)彶榕鷾?zhǔn)的國(guó)家年度集中性財(cái)政收支計(jì)劃。它規(guī)定國(guó)家財(cái)政收入的來源和數(shù)量、財(cái)政支出的各項(xiàng)用途和數(shù)量，反映著整個(gè)國(guó)家政策、政府活動(dòng)的范圍和方向。
中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文說，大家可能會(huì)覺得，預(yù)算離自己很遙遠(yuǎn)，但實(shí)際上，這個(gè)賬本上處處寫著“民生”。預(yù)算分為財(cái)政收入和財(cái)政支出。拿財(cái)政收入來說，它的重要組成部分是稅收。稅收連著千家萬戶，涉及每年向老百姓、納稅人收多少稅、怎么收等問題。
劉劍文認(rèn)為，其實(shí)，預(yù)算法非常重要，因?yàn)轭A(yù)算法背后涉及中央和地方的關(guān)系、立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的關(guān)系、政府和老百姓的關(guān)系，可以說是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的“憲法”。
預(yù)算法是規(guī)定國(guó)家預(yù)算決策機(jī)制的基本法律，其對(duì)于國(guó)計(jì)民生的重要性不言而喻。現(xiàn)代社會(huì)離不開政府提供的公共服務(wù)，而公共服務(wù)需要財(cái)政投入。預(yù)算決定了政府可以花多少錢，以及更重要的，這些錢應(yīng)該花在哪里。預(yù)算太少，社會(huì)不足以維持必需的公共服務(wù)；預(yù)算太多，人民的財(cái)產(chǎn)即成為官員揮霍浪費(fèi)的資本。近20年來，財(cái)政預(yù)算年年快速增長(zhǎng)，增長(zhǎng)速度甚至遠(yuǎn)超過GDP增速，表明政府財(cái)政聚集了越來越多的社會(huì)財(cái)富，但是每年的預(yù)算增長(zhǎng)卻從未征求過社會(huì)意見。當(dāng)然，即便預(yù)算數(shù)字看起來恰到好處，也還需要有效的監(jiān)督機(jī)制，才能保證納稅人的錢確實(shí)被用在該用的地方。
這一切都表明，預(yù)算離不開民主過程。要保證“取之于民，用之于民”，人民自己得對(duì)政府預(yù)算有發(fā)言權(quán)。雖然人民未必有足夠的時(shí)間和信息決定自己的每一分錢花在哪里，但是他們可以選舉自己的代表替自己決定政府預(yù)算方案。
預(yù)算是國(guó)家財(cái)政的收支，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)生活中最重要的事情。無論是近些年來屢屢提及的年終突擊花錢、私設(shè)小金庫，還是稅負(fù)過高、國(guó)富民窮，還有那些面子工程、政績(jī)項(xiàng)目，其背后皆與預(yù)算法的失靈有著密切的關(guān)系。預(yù)算法修正案中哪怕一個(gè)小小條款的改動(dòng)，既可能讓財(cái)政資金走向正軌，也可能造成社會(huì)財(cái)富的巨大浪費(fèi)。
預(yù)算公開如何法制化
如何讓老百姓看得懂
政府長(zhǎng)期以來在預(yù)算領(lǐng)域的不透明最終導(dǎo)致政府預(yù)算走向了“神秘化”，民眾的知情權(quán)和參與度都受到了局限。
預(yù)算法修正案草案規(guī)定，經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)或者本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)公開，但涉及國(guó)家秘密的內(nèi)容除外。各級(jí)政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)本級(jí)政府總預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算的公開。各部門負(fù)責(zé)本部門預(yù)算、決算的公開。
國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院羅云毅研究員提出，預(yù)算公開是社會(huì)各界非常關(guān)心的問題，預(yù)算法修正案草案對(duì)此作出規(guī)定是很大進(jìn)步。同時(shí)，該條規(guī)定還應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化，應(yīng)明確預(yù)算公開的內(nèi)容、程度等，以保證法律規(guī)定得到有效實(shí)施。
清華大學(xué)白重恩教授建議對(duì)“國(guó)家秘密”進(jìn)行明確界定，以防止執(zhí)行過程中政府部門濫用，將不愿公開的內(nèi)容都解釋為涉及國(guó)家秘密，影響預(yù)算公開的效果。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)王雍君教授提出，對(duì)不能公開的特殊情況，可以通過制定實(shí)施細(xì)則來明確。
對(duì)預(yù)算法，老百姓只關(guān)心兩件事：一是錢是怎么花掉的？二是錢花得是否高效？預(yù)算要公開、透明，讓老百姓看得明白。
陽光是最好的防腐劑，預(yù)算只有公開透明，才能得到有效監(jiān)督。除了人大監(jiān)督，還需要社會(huì)監(jiān)督。然而預(yù)算法對(duì)于很多人來說，專業(yè)性太強(qiáng)，不容易看懂。這也是老百姓監(jiān)督預(yù)算的一個(gè)“軟肋”。即使是人大代表，有時(shí)也有這樣的體會(huì)：政府的預(yù)算文本寫得太粗，有的只在去年預(yù)算的基礎(chǔ)上機(jī)械增加，但多個(gè)項(xiàng)目混在一起，變動(dòng)大的也沒有交代原因，代表沒法“算細(xì)賬”。以致一些人大代表坦言：“在專業(yè)人士面前，我們這些不專業(yè)的只能靠猜?！?/font>
有學(xué)者認(rèn)為，公眾關(guān)心的是具體的東西。預(yù)算若公開得太籠統(tǒng)、不具體，也是一種變相不透明。目前公開的政府預(yù)算都是匯總的大數(shù)，人大代表和公眾看不出名堂，監(jiān)督難免流于形式。各種預(yù)算應(yīng)逐步細(xì)化說明，讓公眾看得懂，這樣政府在預(yù)算執(zhí)行過程中的隨意性就會(huì)得到遏制。
事實(shí)上，預(yù)算公開要有實(shí)際意義，必須以預(yù)算完整性為前提，按照完整性要求，政府所有收支都要納入預(yù)算，包括稅收收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入、土地出讓收入、政府性基金收入、政府債務(wù)收入、預(yù)算外收入等所有政府收入都必須納入預(yù)算，而目前，我國(guó)后幾項(xiàng)政府收入尚未納入預(yù)算。
相關(guān)專家認(rèn)為，現(xiàn)行預(yù)算法中的預(yù)算結(jié)構(gòu)不夠科學(xué)、不完整，對(duì)預(yù)算收支僅作了大范圍、粗線條的規(guī)定，導(dǎo)致只有部分政府收支納入預(yù)算，存在著規(guī)模龐大的預(yù)算外收支，給政府收支脫離法律監(jiān)管、滋生腐敗留下了空間。
為此，預(yù)算法修正案草案規(guī)定，各級(jí)政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算。
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