各地政府瘋狂建造新城區(qū) 巨額債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)危害大
導(dǎo)讀：一些地方以GDP為導(dǎo)向的發(fā)展思路，也是“造城運(yùn)動(dòng)”的重要推手。雖然各地都表示不再以GDP為考核指標(biāo)，但實(shí)踐中不少地方仍“唯GDP論英雄”。當(dāng)下工業(yè)招商競(jìng)爭(zhēng)激烈，想以此快速拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)困難重重，但通過新城開發(fā)，可以輕松帶動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施投入，促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，短時(shí)間內(nèi)就能實(shí)現(xiàn)GDP的大幅增長(zhǎng)。
新城建設(shè)有多熱？
很多新城規(guī)劃面積達(dá)到了現(xiàn)有城市面積的一半多，規(guī)劃人口基本相當(dāng)于現(xiàn)有城市人口
“蘭州推移700座荒山建新城、延安將投千億元建新城、貴州多個(gè)貧困縣土地置換集鎮(zhèn)建設(shè)新城、廬山建新城1.5萬名居民遷下山……”在搜索引擎中，輸入建新城這一關(guān)鍵詞，各地轟轟烈烈的“造城”新聞就會(huì)映入眼簾。
近年來，一些地方打著推進(jìn)城鎮(zhèn)化的旗號(hào)，紛紛建設(shè)新城新區(qū)，并且有愈演愈烈之勢(shì)。國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心對(duì)12個(gè)省區(qū)的最新調(diào)查顯示，12個(gè)省會(huì)城市全部提出要推進(jìn)新城新區(qū)建設(shè)，共規(guī)劃建設(shè)了55個(gè)新城新區(qū)，其中沈陽要建設(shè)13個(gè)新城新區(qū)，武漢也規(guī)劃了11個(gè)新城新區(qū)。在144個(gè)地級(jí)城市中，有133個(gè)提出要建設(shè)新城新區(qū)，占92.4%，平均每個(gè)地級(jí)市提出建設(shè)1.5個(gè)新城新區(qū)。161個(gè)縣級(jí)城市中，提出新城新區(qū)建設(shè)的有67個(gè)，占41.6%。
我們真的需要這么多“新城”嗎？
“新城不是不可以建，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，原有城市的承載力達(dá)到極限，拓展城市發(fā)展空間，有其合理性，但現(xiàn)實(shí)中一些新城建設(shè)卻違背了發(fā)展規(guī)律，是人為的‘造城’。”國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵說，目前一些地方新城新區(qū)建設(shè)中普遍存在著“數(shù)量過多、規(guī)模過大、標(biāo)準(zhǔn)過高”等問題?！霸谖覀冋{(diào)查的城市中，有很多新城的規(guī)劃面積達(dá)到了現(xiàn)有城市面積的一半多，規(guī)劃的新城新區(qū)人口基本相當(dāng)于現(xiàn)有城市人口。而且，不少地方新城新區(qū)建設(shè)都提出了較高的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，生態(tài)城、智慧城、科技城、現(xiàn)代城等比比皆是，建設(shè)配置標(biāo)準(zhǔn)大多是國(guó)內(nèi)和國(guó)際領(lǐng)先標(biāo)準(zhǔn)。”
這種拔苗助長(zhǎng)、超越實(shí)際的做法，不可避免地帶來了許多問題。一些地方在城市建設(shè)中拍著腦袋搞規(guī)劃，新城區(qū)動(dòng)輒就是幾十、上百平方公里，但由于缺乏有效的產(chǎn)業(yè)支撐，招來的商家寥寥無幾，新城區(qū)最終變成了荒草地；一些地方大興土木，用鋼筋水泥和磚瓦石塊在短時(shí)間內(nèi)人為造出一個(gè)新城，但由于沒有足夠的人口，到了夜晚一片漆黑，無人居住，成為“鬼城”；還有一些新城在建設(shè)過程中，大肆違規(guī)占地?cái)U(kuò)張，安置補(bǔ)償不合理，政策不到位，引發(fā)群眾不滿，群體性事件頻發(fā)，嚴(yán)重影響了社會(huì)和諧穩(wěn)定。
“造城運(yùn)動(dòng)”誰是推手？
一些地方在城鎮(zhèn)化的路徑選擇上，更偏重于城市空間擴(kuò)張和土地開發(fā)，認(rèn)為這樣推行起來見效更快
地方政府如此熱衷造新城，原因何在？
“新城建設(shè)過熱，根子在于各地對(duì)中央的城鎮(zhèn)化政策理解有偏差?！敝袊?guó)人民大學(xué)土地規(guī)劃研究中心主任嚴(yán)金明說，黨的十八大提出要推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，但城鎮(zhèn)化絕不是鋼筋混凝土的簡(jiǎn)單堆砌，它的核心是人的城鎮(zhèn)化?！斑z憾的是，目前一些地方在城鎮(zhèn)化的路徑選擇上，更偏重于城市空間擴(kuò)張和土地開發(fā)，因?yàn)檫@樣推行起來相對(duì)更容易，見效更快，但副作用也比較大，很容易造成‘爛尾工程’”。
一些地方以GDP為導(dǎo)向的發(fā)展思路，也是“造城運(yùn)動(dòng)”的重要推手。雖然各地都表示不再以GDP為考核指標(biāo)，但實(shí)踐中不少地方仍“唯GDP論英雄”。當(dāng)下工業(yè)招商競(jìng)爭(zhēng)激烈，想以此快速拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)困難重重，但通過新城開發(fā)，可以輕松帶動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施投入，促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，短時(shí)間內(nèi)就能實(shí)現(xiàn)GDP的大幅增長(zhǎng)。
“目前很多新城建設(shè)體現(xiàn)的是政府和官員的意志?！崩铊F認(rèn)為，新城建設(shè)看得見摸得著，在城市周邊圈上一大塊地，規(guī)劃一個(gè)新城，再按照高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)一大批樓房、馬路、廣場(chǎng)、地標(biāo)建筑，城市的“品位”自然就提升了，政績(jī)很容易顯現(xiàn)出來?！坝辛诉@些‘顯績(jī)’，政府官員就能獲得更多的提拔機(jī)會(huì)，而且，即便后來發(fā)現(xiàn)決策有誤，新城成了爛攤子，已經(jīng)升遷的官員也會(huì)因?yàn)槿狈τ行У莫?jiǎng)懲機(jī)制，而不用為這一失誤承擔(dān)責(zé)任，所以大多數(shù)地方官在新城建設(shè)上都充滿熱情?！?/font>
“新區(qū)”建設(shè)變味，深層原因也在于一些地方對(duì)“土地財(cái)政”的依賴。近年來，各地土地出讓金在地方財(cái)政收入中的比重不斷提升。2012年，全國(guó)土地出讓金達(dá)2.69萬億元，相當(dāng)于同期全國(guó)地方財(cái)政總收入的40%以上，在有些縣市， 土地出讓金占預(yù)算外財(cái)政收入比重已超過50%。國(guó)土資源部法律中心的一份研究報(bào)告指出：“現(xiàn)行財(cái)稅體制下，中央和地方的財(cái)權(quán)、事權(quán)不相匹配。地方政府在缺乏建設(shè)性財(cái)政資金的前提下實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加速發(fā)展，需要依靠經(jīng)營(yíng)性用地出讓取得資金，以支撐基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共支出?！币虼?，通過大規(guī)模造城來拉動(dòng)地價(jià)，提升城市價(jià)值，以獲得更多的財(cái)政收益，也就成為很多地方的“理性”之選。
盲目“造城”風(fēng)險(xiǎn)多大？
將帶來耕地大量占用和嚴(yán)重的資源環(huán)境破壞，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視
專家認(rèn)為，目前這種各級(jí)政府都熱衷擴(kuò)張城市面積的做法十分危險(xiǎn)，大躍進(jìn)式的“造城運(yùn)動(dòng)”蘊(yùn)藏的巨大風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。
“很多地方在新城建設(shè)中，大量占用耕地，這會(huì)嚴(yán)重沖擊我們的18億畝耕地紅線?！眹?yán)金明說，一些城市“攤大餅”式擴(kuò)張，脫離實(shí)際建設(shè)寬?cǎi)R路、大廣場(chǎng)，建成區(qū)人口密度偏低，造成了土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，耕地減少過多過快。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1996年全國(guó)耕地面積19.51億畝，到2008年減少到18.2574億畝，12年間耕地面積減少了1.2526億畝，耕地保護(hù)形勢(shì)越發(fā)嚴(yán)峻?！肮I(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的同時(shí)，對(duì)于糧食的剛性需求也在增加，耕地大量減少，將直接威脅到我國(guó)的糧食安全。”
資源環(huán)境面臨的壓力同樣巨大。一些城市空間無序開發(fā)、人口過度集聚，交通擁堵嚴(yán)重，食品安全事件頻發(fā)，大氣、水、土壤等環(huán)境污染加劇。
地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視。“現(xiàn)在很多地方都把促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的寶押到了新城建設(shè)上，利用融資平臺(tái)舉債成為普遍的做法?！崩铊F說，大部分新城規(guī)劃都確定了龐大的投資規(guī)模，寄希望于未來通過新城開發(fā)的土地出讓金償還。國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2012年底，全國(guó)84個(gè)重點(diǎn)城市處于抵押狀態(tài)的土地面積為34.87萬公頃，抵押貸款總額5.95萬億元，同比分別增長(zhǎng)15.7%和23.2%?！斑@些新城建設(shè)，一旦開發(fā)主體不到位，地方政府必將面臨投資風(fēng)險(xiǎn)問題?！?/font>
目前一些城市的債務(wù)問題已經(jīng)開始顯現(xiàn)。審計(jì)署對(duì)36個(gè)地方政府本級(jí)2011年以來政府性債務(wù)情況抽查結(jié)果顯示，兩年來上述地方政府債務(wù)余額增長(zhǎng)了12.94%，債務(wù)率最高的城市債務(wù)余額是當(dāng)?shù)鼐C合財(cái)力的兩倍多。與此同時(shí)，地方政府還債的重要“靠山”——土地出讓金卻出現(xiàn)下降。2012年全國(guó)土地出讓合同價(jià)款2.69萬億元，這一數(shù)字遠(yuǎn)低于2011年的3.15萬億元，加之中央政府又從出讓收入中提取了水利、教育等基金，使得地方政府掌握的可用資金大幅減少。這一增一減加大了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
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