清華大學設計中國養(yǎng)老制度 并軌延退一個都不少
導讀：本文主張一舉解決如下問題：一是降低企業(yè)負擔、適度界定財政負擔和政府責任、維持個人繳費、增加市場收益；二是統(tǒng)一制度安排，明確中央政府和地方各級政府的責任，消除居民搭便車的動機，提高制度管理效率和減少制度管理成本，方便居民轉(zhuǎn)移攜帶，促進養(yǎng)老金融發(fā)展和勞動力合理流動。為此，頂層設計要提供一步到位的、一攬子的“國民基礎養(yǎng)老金”和“個人儲蓄養(yǎng)老金”方案，包括管理體制、運行機制、稅費制度、領取年齡、經(jīng)辦機構(gòu)、居民檔案、信息系統(tǒng)等問題。繼而，制定分步實施計劃，給社會一個科學合理的養(yǎng)老金規(guī)劃，促進社會共識，人民一定會配合政府實施改革。
清華方案：中國養(yǎng)老金頂層設計
[美國和澳大利亞的老齡資產(chǎn)結(jié)構(gòu)比較理想：政府轉(zhuǎn)移支付1/3，勞動收入1/3，財產(chǎn)性收入1/3。勞動人口負擔較輕，老齡人口仍有貢獻 而我國六普數(shù)據(jù)顯示：依賴政府轉(zhuǎn)移支付養(yǎng)老的占29%，依賴家庭養(yǎng)老的占49%，處于嚴重的未備先老的局面，亟待通過養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)調(diào)整，改善老齡人口的資產(chǎn)結(jié)構(gòu) ]
貫徹黨的十八大報告關于“權(quán)利公平、待遇公平、規(guī)制公平”的精神，按照老齡社會的時間表，堅持“公平、持續(xù)、簡便、效率”原則，用GDP的1%~2%，建立全覆蓋的、全國統(tǒng)一的、分步實施的“國民基礎養(yǎng)老金”和“個人儲蓄養(yǎng)老金”二元結(jié)構(gòu)養(yǎng)老金制度，具有安定民心、提高政府信譽和促進老齡社會發(fā)展的一舉多得的功效。但是，挑戰(zhàn)不在于財務問題，而在于價值取向和管理能力。需要樹立“立足長遠、分步實施、心中有數(shù)”三大戰(zhàn)略。
目前企業(yè)職工養(yǎng)老保險混賬模式(個人賬戶空賬運行)的弊端如下：
(1)持續(xù)性差。企業(yè)負擔重，即使將機關事業(yè)單位職工納入養(yǎng)老保險，大約可以平穩(wěn)運行8年。伴隨人口老齡化，內(nèi)部贍養(yǎng)比正在從1∶3降至1∶2，參保人增長率每降低1%，領取者每增加1%，平穩(wěn)運行期即減少1年以上。
(2)公平性差。企業(yè)職工養(yǎng)老金費率高、替代率下降，居民養(yǎng)老金水平過低，機關事業(yè)單位養(yǎng)老金很尷尬，改變和不改變都有過不去的坎兒。目前，制度差異在助長人們“搭便車”的投機行為，職工企圖搭乘機關事業(yè)單位養(yǎng)老金的便車，居民和失地農(nóng)民企圖搭乘職工養(yǎng)老保險的便車。如此下去，制度成本和管理成本都很高，還造成新的不公平。
(3)簡便性差。按照人的身份劃分不同的養(yǎng)老金制度，再由各地方政府制定實施細則，養(yǎng)老金制度被人為地復雜化了，難以統(tǒng)一口徑和達成社會共識。養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層級低，處于“中央點菜、地方政府埋單”的局面，地方政府出于財務壓力而設置障礙，居民轉(zhuǎn)移攜帶養(yǎng)老保險關系難，不利于勞動力合理流動、家庭團聚和子女照顧老人。
(4)效率性差。如果自1998年以來基本養(yǎng)老保險個人賬戶資金進入市場投資運行，按照全國社會保障基金(理事會業(yè)績)年化收益8%計算，截至2011年，減去年度支付后還有累計結(jié)余額3.8萬億元(等同一個基金市場)。人社部的信息顯示，養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余額僅為1.9萬億元(視為個人賬戶資金)。可見，年均損失投資收益1000多億元是個事實。更嚴重的問題是，新一屆政府正在陷入職工養(yǎng)老保險待遇年增10%的陷阱，難以自拔，越來越背離了政府?；镜脑瓌t。
老齡社會的養(yǎng)老金文化應當是二元結(jié)構(gòu)的，即“自己存點、向孩子要點”。目前中國面臨兩個選擇：(1)一步到位的方案是建立全覆蓋的“國民基礎養(yǎng)老金”和“個人儲蓄養(yǎng)老金”；(2)過渡方案是維持養(yǎng)老保險模式，分離現(xiàn)行“養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金”和“養(yǎng)老保險個人賬戶”，分別運行職工養(yǎng)老保險和居民養(yǎng)老保險兩個計劃，日后再進行整合。其實，我國城鄉(xiāng)居民“政府補貼+個人儲蓄”的模式已形成農(nóng)村包圍城市之勢，企業(yè)職工養(yǎng)老保險“統(tǒng)賬結(jié)合”本是政策初衷，公共部門“免費退休金”時過境遷且亟待退出，中國養(yǎng)老金“調(diào)結(jié)構(gòu)、建機制、大整合”已有基礎。養(yǎng)老金制度規(guī)劃至少提前20年作出，中國已經(jīng)進入老齡社會，且發(fā)展速度較快，不可再貽誤時機。
本文主張一舉解決如下問題：一是降低企業(yè)負擔、適度界定財政負擔和政府責任、維持個人繳費、增加市場收益；二是統(tǒng)一制度安排，明確中央政府和地方各級政府的責任，消除居民搭便車的動機，提高制度管理效率和減少制度管理成本，方便居民轉(zhuǎn)移攜帶，促進養(yǎng)老金融發(fā)展和勞動力合理流動。為此，頂層設計要提供一步到位的、一攬子的“國民基礎養(yǎng)老金”和“個人儲蓄養(yǎng)老金”方案，包括管理體制、運行機制、稅費制度、領取年齡、經(jīng)辦機構(gòu)、居民檔案、信息系統(tǒng)等問題。繼而，制定分步實施計劃，給社會一個科學合理的養(yǎng)老金規(guī)劃，促進社會共識，人民一定會配合政府實施改革。
戰(zhàn)略一：養(yǎng)老金頂層設計
應具有戰(zhàn)略高度和長遠目標
老齡社會是消費拉動(爺爺奶奶埋單)和課題推動(爸爸媽媽勞產(chǎn)率高)的時代。
中國在2000年進入老齡社會，老年贍養(yǎng)比1∶10；約在2025年進入深度老齡社會，老年贍養(yǎng)比1∶5；在2035年進入超級老齡社會，老年贍養(yǎng)比1∶2~3。基于人口學視角，中國老齡化并不嚴重；基于公共管理學視角，由于就業(yè)、低收入、領取養(yǎng)老金的年齡過早等問題，實際老年贍養(yǎng)比在2010年以前即不足1∶5，提前進入了深度老齡社會；基于養(yǎng)老金制度安排的視角，至少提前20~30年調(diào)整養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)和領取養(yǎng)老金的年齡，中國已經(jīng)錯過了15年。美國在1974年頒布《雇員退休收入保障法》，距離深度老齡提前了40年。澳大利亞在1991年實施《超級年金法》，距離深度老齡社會提前了25年。因此，上述兩個國家的老齡資產(chǎn)結(jié)構(gòu)比較理想，即政府轉(zhuǎn)移支付1/3，勞動收入1/3，財產(chǎn)性收入1/3。勞動人口負擔較輕，老齡人口仍有貢獻。我國六普數(shù)據(jù)顯示：依賴政府轉(zhuǎn)移支付養(yǎng)老的占29%，依賴家庭養(yǎng)老的占49%，處于嚴重的未備先老的局面，亟待通過養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)調(diào)整，改善老齡人口的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)。
經(jīng)過2013~2015年準備期，在“十三五”規(guī)劃期間(2016年)開始分步實施二元結(jié)構(gòu)養(yǎng)老金制度。其結(jié)構(gòu)的具體組成是：國民基礎養(yǎng)老金(40%~60%)+個人儲蓄養(yǎng)老金(50%)=上年度居民家庭平均消費支出的100%。(圖1)。
1.國民基礎養(yǎng)老金方案設計
打破身份界限建立全覆蓋的國民基礎養(yǎng)老金制度，整合現(xiàn)行各類由政府支付的公共部門退休金、企業(yè)職工基礎養(yǎng)老金、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老補貼等，按照上年度各地居民家庭平均消費支出的40%~60%，向全體年滿60歲(或者65歲)的中國城鄉(xiāng)居民(含職工)支付國民基礎養(yǎng)老金，非納稅人的支付率為40%(不低于最低生活保障線，主要指不繳納任何所得稅的城鄉(xiāng)居民)，低稅率人的支付率為50%(主要指個人綜合所得稅率在20%以下的各類職工)，高稅率人的支付率為60%(主要指個人綜合所得稅率在20%以上的各類經(jīng)濟活動人口)。
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