[行業(yè)]民航發(fā)展基金替代機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)被指換湯不換藥
陳姍姍 郭晉暉 夏清逸
全國(guó)人大代表：已無存在必要，設(shè)立民生收費(fèi)理應(yīng)經(jīng)人大審批
長(zhǎng)期為人詬病的“機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)”將被換湯不換藥地納入“民航發(fā)展基金”，從某種程度上說，這種改名的實(shí)際意義?？赡苤辉谟诨乇苜|(zhì)疑。
昨日，財(cái)政部頒布了《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》(下稱《辦法》)，從4月1日起征收民航發(fā)展基金，由原來的民航機(jī)場(chǎng)管理建設(shè)費(fèi)(民航乘客購(gòu)票時(shí)繳納，俗稱“機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)”)和民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金(航空公司繳納，下稱“民航基建基金”)合并而成，原征收標(biāo)準(zhǔn)不變，僅征收后的使用范圍有所擴(kuò)大。
在今年全國(guó)兩會(huì)上建議取消機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)的全國(guó)人大代表葉青昨日接受《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》采訪時(shí)認(rèn)為，機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)原本只是一個(gè)權(quán)宜之計(jì)，如今已失去存在的合理性與必要性；而從預(yù)算改革的角度來說，涉及民生的收費(fèi)，應(yīng)經(jīng)過人大審批。
也有財(cái)稅專家對(duì)本報(bào)分析稱，出臺(tái)這一《辦法》，是在迫于阻力無法取消機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)的背景下，有關(guān)部門試圖對(duì)其加以規(guī)范的一種努力。
只有名字變了
根據(jù)《辦法》，在中國(guó)境內(nèi)乘坐國(guó)內(nèi)、國(guó)際和港澳臺(tái)地區(qū)航班的旅客，以及在中國(guó)境內(nèi)注冊(cè)設(shè)立、并使用中國(guó)航線資源從事客貨運(yùn)輸業(yè)務(wù)的航空運(yùn)輸企業(yè)和從事公務(wù)飛行的通用航空企業(yè)應(yīng)繳納民航發(fā)展基金。
其中，乘坐國(guó)內(nèi)航班的旅客每人次50元，乘坐國(guó)際和地區(qū)航班出境的旅客每人次90元(含旅游發(fā)展基金20元)；對(duì)三類人免征，即持外交護(hù)照乘坐國(guó)際及地區(qū)航班出境的旅客、年齡在12周歲以下(含12周歲)的乘機(jī)兒童和乘坐國(guó)內(nèi)支線航班的旅客。
本報(bào)注意到，《辦法》關(guān)于航空旅客繳納、免征范圍和繳納標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，同原機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)的實(shí)際征收操作沒有差異。另外，關(guān)于航空公司繳納部分的規(guī)定，也同原民航基建基金大致相同，不過從事公務(wù)飛行的通用航空企業(yè)此次被新納入征收對(duì)象行列。
主要的變化在于資金的用途。根據(jù)《辦法》，此次合并后，民航發(fā)展基金的使用范圍將比原先的機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)和民航基建基金有所擴(kuò)大，除用于傳統(tǒng)的機(jī)場(chǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)外，還將對(duì)貨運(yùn)航空、支線航空、國(guó)際航線、中小型民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)(含軍民合用機(jī)場(chǎng))進(jìn)行補(bǔ)貼；以及用于民航節(jié)能減排，通用航空發(fā)展，民航科教、信息等重大科技項(xiàng)目研發(fā)和新技術(shù)應(yīng)用等。
還有沒有存在的必要？
正是由于這種“換湯不換藥”的更名，引起了廣泛爭(zhēng)議。有網(wǎng)友發(fā)表評(píng)論稱，由于建設(shè)機(jī)場(chǎng)的熱潮已經(jīng)過去，“機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)”這個(gè)名稱已經(jīng)說不過去，而換成“民航發(fā)展基金”就可以把實(shí)質(zhì)上的機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)長(zhǎng)期化、合理化，因?yàn)椤懊窈桨l(fā)展”是一項(xiàng)沒有止境的工作。
葉青也認(rèn)為，《辦法》規(guī)定的征收、管理辦法沒有實(shí)質(zhì)變化，改個(gè)名字似乎只是讓收費(fèi)“變得好接受一點(diǎn)”。這位湖北統(tǒng)計(jì)局副局長(zhǎng)對(duì)本報(bào)評(píng)論稱，在機(jī)票價(jià)格之外另外收取民航發(fā)展相關(guān)費(fèi)用的理由本身就值得商榷，現(xiàn)在財(cái)政收入每年超過10萬(wàn)億，為什么不能舍棄區(qū)區(qū)200多億的收費(fèi)，減輕航空旅客負(fù)擔(dān)呢？
根據(jù)全國(guó)人大代表、廣東省茂名市工商聯(lián)主席陳華偉的一份書面報(bào)告，原機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)的收費(fèi)依據(jù)是1995年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的財(cái)政部、國(guó)家計(jì)委、民航總局《關(guān)于整頓民航機(jī)場(chǎng)代收各種機(jī)場(chǎng)建設(shè)基金的意見》。陳華偉認(rèn)為，該意見是三個(gè)部門會(huì)商出臺(tái)的文件，既未經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)審議，也未經(jīng)公眾聽證。它征收的合法性、合理性從一開始就站不住腳。
“航空公司已經(jīng)向機(jī)場(chǎng)支付了各項(xiàng)設(shè)施的使用費(fèi)用，并且還要每年繳納民航建基金，而這些費(fèi)用已經(jīng)含在機(jī)票里了，為什么旅客還要再掏錢出來繳納另一筆機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)？”一名航空業(yè)內(nèi)人士在接受本報(bào)采訪時(shí)也發(fā)出這一質(zhì)疑。
此外，此類收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定，也遭到質(zhì)疑。如中國(guó)政法大學(xué)航空與空間法研究中心研究員、中國(guó)航空法律服務(wù)中心首席專家張起淮律師對(duì)本報(bào)稱，《辦法》中規(guī)定的征收標(biāo)準(zhǔn)，沿用了舊有的標(biāo)準(zhǔn)，似有不妥，應(yīng)根據(jù)民航發(fā)展的歷史數(shù)據(jù)和現(xiàn)實(shí)速度以及未來發(fā)展需要進(jìn)行詳細(xì)的測(cè)算和論證。
行業(yè)、部門利益
盡管機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)自1992年開征以來就一直飽受爭(zhēng)議，但出于維護(hù)自身利益的考慮，包括首都機(jī)場(chǎng)在內(nèi)的國(guó)內(nèi)主要機(jī)場(chǎng)，都希望政府能繼續(xù)征收機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)，并一直在與財(cái)政部、民航局就機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)政策進(jìn)行溝通。
目前，機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)也的確是國(guó)內(nèi)機(jī)場(chǎng)的一項(xiàng)重要的收入來源。記者查閱多家機(jī)場(chǎng)上市公司的2011年年報(bào)顯示，2011年，白云機(jī)場(chǎng)(600004.SH)的營(yíng)業(yè)總收入為42.39億元，其中機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)返還收入就達(dá)到5.64億元，占總收入的13.79%；首都機(jī)場(chǎng)(00694.HK)的總收入為65億元，其中機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)返還收入達(dá)到10.01億元，占總收入的15.41%；而美蘭機(jī)場(chǎng)(00357.HK)去年總收入5.65億元，其中機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)返還達(dá)到1.19億元，占總收入的21.04%。
而在2011年，白云機(jī)場(chǎng)、首都機(jī)場(chǎng)和美蘭機(jī)場(chǎng)的凈利潤(rùn)分別為6.97億元，11.14億元和2.9億元，如果三家機(jī)場(chǎng)沒有計(jì)入機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)返還，盈利將會(huì)大幅下降，甚至有接近虧損的危險(xiǎn)。
除了機(jī)場(chǎng)收入，部門利益也是一大阻力。
“取消機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)的最大阻力在于民航局。”葉青說，“這部分錢有一半留在民航局，雖然中央屢屢強(qiáng)調(diào)對(duì)政府性基金的審計(jì)監(jiān)督，但費(fèi)一旦收上來，很難說每筆錢都會(huì)用到規(guī)定的地方去?！?/p>
根據(jù)現(xiàn)行的財(cái)政體制，民航機(jī)場(chǎng)管理建設(shè)費(fèi)和民航基建基金屬于中央政府性基金。2011年民航基建基金收入60.88億元，民航機(jī)場(chǎng)管理建設(shè)費(fèi)收入147.08億元，兩項(xiàng)基金合計(jì)207.96億元；而在2012年財(cái)政預(yù)算中，這兩項(xiàng)收入合計(jì)218.35億元。
也有專家認(rèn)為，出臺(tái)《辦法》具有一定的進(jìn)步意義。中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文就認(rèn)為，出臺(tái)《辦法》可對(duì)原機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)的征收和使用進(jìn)行規(guī)范。
施正文說，機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)屬于政府性基金，是中國(guó)非稅收入的一種。中國(guó)稅制的改革方向應(yīng)該是逐漸減少非稅收入，將更多的非稅收入轉(zhuǎn)為稅收，從而能夠更好地對(duì)它們的運(yùn)行狀況進(jìn)行監(jiān)督和管理。但“從目前的情況看，機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)不能轉(zhuǎn)為稅收，雖然備受詬病，卻又無法取消，所以就只能出臺(tái)條例在現(xiàn)行框架下，對(duì)這部分資金的征收、使用、權(quán)限等等制定規(guī)范，此外，機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)改名‘基金’之后，也與政府性基金相統(tǒng)一?！?/p>
收不收費(fèi)，該誰(shuí)說了算？
設(shè)立民航相關(guān)收費(fèi)是否需要經(jīng)過聽證？行政部門是否有權(quán)設(shè)立？程序問題亦是爭(zhēng)議的一個(gè)焦點(diǎn)。
上述陳華偉報(bào)告即認(rèn)為，自2002年開始，財(cái)政部已經(jīng)連續(xù)三次發(fā)文延長(zhǎng)機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)的收費(fèi)年限，最新一次是2010年，規(guī)定從2011年1月1日至2015年12月31日，繼續(xù)征收機(jī)場(chǎng)管理建設(shè)費(fèi)，這種由行政部門發(fā)文任意延長(zhǎng)收費(fèi)的做法并不合理。
葉青則認(rèn)為，從現(xiàn)行的法律法規(guī)來看，此次財(cái)政部出臺(tái)暫行條例只是部門規(guī)章，符合其法律權(quán)限，而且從實(shí)質(zhì)上看，《辦法》也只是將國(guó)務(wù)院2010年的有關(guān)批復(fù)具體化。
施正文認(rèn)為，由于只是更改了名稱，并沒有增加稅負(fù)，財(cái)政部可以出臺(tái)這樣的規(guī)定。但問題是，這只是一種過渡時(shí)期的辦法。政府性基金同樣是對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的分割，不能再僅僅靠部門規(guī)章就能決定征收。
“這種做法不能長(zhǎng)期下去，應(yīng)進(jìn)一步推動(dòng)稅費(fèi)改革，政策出臺(tái)的法律層級(jí)必須提高，對(duì)于這種涉及增加公民負(fù)擔(dān)的政策，應(yīng)該至少由國(guó)務(wù)院，甚至要由全國(guó)人大廣泛征求各方面的意見后再出臺(tái)政策?！笔┱恼f。
葉青也建議，下一步預(yù)算法的修改，應(yīng)該規(guī)定一些收費(fèi)項(xiàng)目，不管是征收辦法，還是暫行條例，都要經(jīng)過全國(guó)人大常委會(huì)的批準(zhǔn)。
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