賈康：保障性住房供給需要政企合作
加快提供保障性住房是民生和房地產(chǎn)調(diào)控的重大事項。現(xiàn)已明確今后數(shù)年新建3600萬套保障性住房目標(biāo)，具體劃分為各地的建設(shè)任務(wù)。據(jù)估計，1000萬套保障性住房所需資金要高達(dá)1 .3萬億元以上。如此巨額開支，僅僅依靠政府財政投入是不可能的，政府大包大攬模式也不是一個能保證較高效率的好模式。必須積極引導(dǎo)、拉動社會資金的參與，才能順利實現(xiàn)目標(biāo)。保障性住房包括廉租房、公租房和經(jīng)濟(jì)適用房等。鑒于各地經(jīng)濟(jì)適用房、“雙限房”供給方面漏洞甚多、弊病叢生、管理成本甚高而扭曲現(xiàn)象防不勝防的現(xiàn)實，除“共有產(chǎn)權(quán)”式的有利于封殺套利空間的經(jīng)濟(jì)適用房之外，我們原則上并不支持再繼續(xù)提供完全產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)適用房，這里主要討論如何通過PPP提供廉租房和公租房。
一、關(guān)于廉租房的P P P提供模式
廉租房不可能由市場自行提供，但政府引導(dǎo)、拉動非政府資金參與建設(shè)仍是必要和可能的。可通過以下幾種PPP方式。
建議一：政府與投資機(jī)構(gòu)合作，通過建設(shè)———轉(zhuǎn)讓(BT )的模式提供廉租房
BT是Build(建設(shè))和Transfer(轉(zhuǎn)讓)兩個英文單詞的縮寫，BT的含義是：政府公共部門通過合同約定，將擬建的項目(在這里即為政府規(guī)劃中已確定建設(shè)的廉租房)授予投資人，在規(guī)定的時間內(nèi)，由投資人按照政府要求，在得到合同確定的政府特定政策支持的條件下，承擔(dān)工程的融資和建設(shè)，合同期滿后政府按照合同的約定回購該項目。
BT方式的基本操作過程是：政府公共部門通過公開招標(biāo)的方式選擇一個項目公司，與項目公司簽訂一個包括政策支持內(nèi)容(如優(yōu)惠條件提供周邊開發(fā)權(quán)等)以及回購內(nèi)容的合約，項目公司根據(jù)此合約進(jìn)行融資并建設(shè)，項目建成后項目公司根據(jù)回購的相關(guān)條款轉(zhuǎn)讓給政府的相關(guān)部門。政府接收部門根據(jù)回購條款一次或分次將資金付給項目公司。
B T方式的關(guān)鍵點有三個：一是選擇的投資機(jī)構(gòu)要有足夠的資金實力，同時應(yīng)有較強(qiáng)的融資能力；因為，選擇BT方式一個重要的原因是解決廉租房建設(shè)中的資金不足問題，如果項目公司自身實力不強(qiáng)和其融資能力不強(qiáng)，就失去了選擇BT形式的意義。對于項目公司的自有資金要有一定的要求，如自有資金應(yīng)當(dāng)達(dá)到項目總投資額的一定比例等。自有資金比例占得越大，項目風(fēng)險越小，反之風(fēng)險就大。二是回購的方式選擇要合理。政府在選擇回購時，可根據(jù)資金情況來確定，如果未來資金不夠充裕可分階段來回購。三是政策支持條件應(yīng)合理，符合國土開發(fā)的“頂層規(guī)劃”和適度、可操作的原則。
B T這種形式的參與主體，一方是政府公共部門，作為項目的發(fā)起人和業(yè)主，是項目的最終所有者。另一方是投資人，通常有兩種：一種是由出資人和承包商結(jié)為聯(lián)合體，組成投資人；另一種是承包商獨自成為投資人。將BT作為建設(shè)廉租房的適用模式，主要因為：
1.可為項目提供和籌措來自民間的建設(shè)資金，緩解政府資金壓力。項目建設(shè)者可實際借助市場籌資從而后移與平滑分散處理“還本付息”壓力，并有效提高資金的使用效率，分散投資風(fēng)險。
2.可調(diào)動施工方內(nèi)在潛力與積極性，降低工程實施難度，減少建設(shè)管理和協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)，有效地約束工程造價，降低政府管理中的投資建設(shè)風(fēng)險，提高建設(shè)效率。
3.可充分發(fā)揮企業(yè)自身技術(shù)和資金的綜合優(yōu)勢取得投資回報，而政府則為建設(shè)廉租房融入非財政資金，為社會較快提供了更多、更好的廉租房，改善低收入階層生活，形成“多贏”。
建議二：政府與房地產(chǎn)商合作，通過土地“拼盤開發(fā)”方式提供廉租房
如政府在向房地產(chǎn)商轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)用于開發(fā)時，拼盤搭配式地要求開發(fā)商必須向政府提供占整個建設(shè)面積一定比例(如30%)的廉租房。
這種做法的實質(zhì)是政府用原可得的更高土地出讓金的一部分“內(nèi)含式”地用于建設(shè)廉租房，只不過省去了許多中間過程，表現(xiàn)為廉租房直接由開發(fā)商提供，其費用在土地轉(zhuǎn)讓金中直接減去。也就是說，開發(fā)商在參加投標(biāo)時的土地報價中，已經(jīng)將其拼盤提供廉租房的成本減去了。
政府的責(zé)任：一是負(fù)責(zé)組織土地使用權(quán)的出讓，可以仍然采用招投標(biāo)方式，由競爭中的中標(biāo)者取得開發(fā)權(quán)；二是負(fù)責(zé)開發(fā)地塊與其整個轄區(qū)建設(shè)的通盤規(guī)劃的優(yōu)化協(xié)調(diào)匹配，以及地塊開發(fā)具體方案內(nèi)部各要素的合理拼盤搭配；三是全面、清晰、合理設(shè)定廉租房建設(shè)的具體規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)管理要求；四是持有廉租房所有權(quán)并負(fù)責(zé)廉租房的公平合理分配；五是組織必要的工程監(jiān)理與驗收。開發(fā)商的責(zé)任：一是按照中標(biāo)合同要求建設(shè)廉租房；二是負(fù)責(zé)廉租房建設(shè)的融資。
建議三：政府按揭
私人通過按揭購房已經(jīng)成為人們普遍的購房方式，政府按揭和私人按揭并沒有什么運行機(jī)理上本質(zhì)的不同，只不過是政府購房成本不包含土地出讓價格，僅僅包含建筑價格和開發(fā)商的市場投資平均利潤。就是說，政府提供一塊土地，通過公開招標(biāo)尋找開發(fā)商，由開發(fā)商向銀行融資建設(shè)，建設(shè)完成后由政府通過按揭的方式全部購回。
這與前面的BT有某些類似，但也有所不同，主要是：在BT中，政府如分期付款、是付給投資機(jī)構(gòu)，而在按揭中，政府主要是分期付款給銀行。
二、關(guān)于公租房的P P P提供模式
公租房的房租比廉租房高(但仍低于市場價格)，且征收穩(wěn)定。其建設(shè)成本，可以通過房租部分收回，如果政府再給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼或政策優(yōu)惠條件，經(jīng)營者可以通過對其建成后的經(jīng)營管理，收回成本并獲得一定的利潤。因此，可以考慮PPP中的以下兩種具體形式：
建議一：政府與投資機(jī)構(gòu)合作，采用BO T模式提供
B O T是Build(建設(shè))、O perate(經(jīng)營)、T ransfer(轉(zhuǎn)讓)三個英文單詞的縮寫，概念上代表著一個完整的項目融資、建設(shè)和運營時段。此形式的基本思路是，由政府授權(quán)項目公司對項目進(jìn)行建設(shè)和經(jīng)營管理，項目公司在經(jīng)營管理期收回投資并獲得合理的商業(yè)利潤，最后根據(jù)協(xié)議將該項目無償轉(zhuǎn)讓給相應(yīng)的政府管理機(jī)構(gòu)。B O T已在我國被廣泛應(yīng)用在水務(wù)、發(fā)電、垃圾處理等多個領(lǐng)域中的建設(shè)項目。
在政府公租房建設(shè)中選擇BO T方式，主要是因為：
1.投資者在建成后如繼續(xù)持有經(jīng)營權(quán)，通過房租可以收回一定的投資成本，如政府再給予一定補(bǔ)貼或優(yōu)惠政策條件，投資者可以獲得一定的投資回報。
2.可為政府在更長的時間段實際融入更多的建設(shè)資金，讓更多的民營資本在更長的時間段上參加到公租房的建設(shè)與提供中來。民營資本還可以通過資本市場為建公租房融資，從而進(jìn)一步擴(kuò)大其融資渠道，明顯減輕政府公共職能盡責(zé)的資金壓力。
3.可提高資產(chǎn)運營效率。因為民營部門對市場有著更為敏銳的洞察力和更為細(xì)致、先進(jìn)的管理機(jī)制，以及豐富的專業(yè)運作經(jīng)驗。
4.在合同期過后，甚至政府可以無條件根據(jù)BO T合約收回公共租賃房的全部產(chǎn)權(quán)，這近乎政府經(jīng)過特許權(quán)的階段性操作，在不花錢的情況下，提供了原來只有大筆花錢才能辦成的公租房供給。
5.總體上可顯著加快政府保障性住房建設(shè)步伐，讓更多的中低收入家庭盡早得到住房條件。
B O T基本操作過程是：政府公共部門確定公共租賃房規(guī)劃與建設(shè)項目后，對該項目進(jìn)行公開招標(biāo)，中標(biāo)單位就此項目成立項目公司，由項目公司負(fù)責(zé)對項目進(jìn)行融資、建設(shè)并管理(也可委托其他公司進(jìn)行管理)，經(jīng)營期過后把所有項目資產(chǎn)轉(zhuǎn)交給政府相關(guān)公共部門。
在某些有必要的情況下，政府可以通過現(xiàn)金流量補(bǔ)貼的形式，使項目投資者達(dá)到收回投資并得到合理投資回報的水平(此時雖未能“不花錢也辦事”，但仍顯著地“少花錢多辦事)。補(bǔ)貼有兩種方式，一是補(bǔ)貼給公租房使用者，再經(jīng)房租形式由經(jīng)營者收取，二是直接補(bǔ)貼給經(jīng)營者?，F(xiàn)金流量補(bǔ)貼的高低通常與經(jīng)營的期限長短成負(fù)相關(guān)，即經(jīng)營期限越長，政府現(xiàn)金補(bǔ)貼越小，反之越大。
建議二：與私人持有者合作
政府通過社會中介公司，收集一定數(shù)量符合保障性住房條件的閑置的私人產(chǎn)權(quán)的住房，對這些私人產(chǎn)權(quán)住房給予一定的優(yōu)惠條件(如房租稅收優(yōu)惠等)，讓房主提供給需要公共租賃住房的人。如果公共租賃住房的房租水平與他們的出租價格相比過低，政府可以通過對出租者補(bǔ)貼或?qū)θ胱≌哐a(bǔ)貼的方式來解決問題。
這一方式有三大優(yōu)點：一是能夠很快提供出公共租賃住房，而不像新建設(shè)住房那樣需要較長時間；二是政府可以靈活掌握提供的數(shù)量，需求量大時，可以多尋一些房源，而需求較少時，便沒有必要尋找更多房源；三是實現(xiàn)社會資源配置的優(yōu)化，讓社會閑置住房發(fā)揮積極的準(zhǔn)公共品作用。目前我國城市存在為數(shù)可觀的空置房，如果能夠加以利用，可有效減緩當(dāng)前住房壓力，并且產(chǎn)生遏制房價快速上升的效應(yīng)。
(作者系財政部財政科學(xué)研究所所長)
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